试论行政管理的现代化

江苏教育学院学报(社会科学版)

JournalofJiangsuInstituteofEducation(SocialScience)Nov.,2002

Vol,18　No.6

试论行政管理的现代化

刘素梅

(江苏教育学院,江苏南京　210013)

Ξ

　　[摘　要]　行政管理的现代化是社会现代化的重要保证。行政思想的现代化是行政管理现代化的前提;行政体制现代化是行政管理现代化的基础;行政管理法制化是必然趋势。

[关键词]　行政发展;　行政思想;　行政体制;　行政管理现代化[中图分类号]　D63

[文献标识码]　A

[文章编号]　1671-1696(2002)06-0063-04

　　社会现代化要求社会有较稳定健康的政治发展,而政治发展在社会现代化进程中越来越依赖于行政发展。行政发展是指政府在行政组织、行政制度、行政效率和行政人员诸方面促进行政现代化的实现的过程。这其中行政体制的现代化具有实质性的意义,因为行政体制是涉及行政发展各个方面内容是否符合行政现代化的最重要的标志之一。本文认为,要实现我国行政管理的现代化,必须在行政思想现代化的基础上,进行行政体制改革。

　　一、行政思想的现代化是前提行政思想的现代化是实现行政管理现代化的前提和基础。我们在实现行政管理现代化的过程中,必须汲取古今中外之精华,才有可能在不割断本国历史文化的基础上,有效地推进我国行政管理的发展。

1.我国传统行政思想精华。在我国传统伦理关于行政的思想中,积极的思想主要有民本思想、法治思想、用人思想、监察思想。这些思想当中含有较多的理性成分,然而由于种种原因,在传统行政中这些思想有的根本就没有变成实践,或者有的在行政中已有体现,只是被作为某种工具利用,例如法治思想,它只在一定范围内存在,为人治服务。

(1)民本思想。民本思想的内容主要包括以下几个方面:民为邦本的思想、民贵君轻的思想、安民的思想、富民的思想。总的来说,民本思想的实质就是凡事以民为本。

儒家的政治思想主要是“德政”“、礼治”,至孟子发展为“仁政”,其仁政的核心是贵民论,孟子的民为贵、君为轻的思想认为得民心者得天下,而得民心的关键在于君主与民同忧同乐;治国以民为本必然导致出安民、富民思想。这些思想包含着一系列的爱民、恤民、保民的思想,对于减轻农民的负担,维护封建统治都产生了有利的影响。

但从本质讲,我国传统的民本思想中所指的民不是作为权利主体的民,也不是享有主权的人民,而仅仅是“子民”。建立在“子民”范畴上的民本思想,无论如何不能发展为建立在“公民”范畴上的民主思想。对于这一点,我们必须有非常清醒的认识。

(2)法治思想。我国传统行政虽然是以人治代替法治,但我国的法治思想却早已出现。客观地讲,我国传统的法治思想所包含的内容还是比较全面的。它主要包括以法治国为根本、君臣上下都应依法行事、刑无等级、公正、平等执法等内容。在我国古代就有重视立法的思想,强调为了发挥法律在国家治理中的作用,要做到有法可依,并且要重视宣传教育,使吏民知法守法。古代法家曾明确提出过兴法治、废人治的思想,指出法治不因人事更替而影响国家管理。在执法上,古代早就有公正施法的主张。韩非主张法不阿权贵,在法律面

Ξ[收稿日期]

2002-09-12

[作者简介]刘素梅(1973-),女,江苏建湖人,江苏教育学院政教系讲师,硕士研究生。

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前,一切臣民都是平等的,认为法律高于一切,任何人都不得枉法,强调治国必须树立法律的权威。其丰富的思想对于我国当代行政管理依法治国目标的实现有着巨大的现实意义。

(3)用人思想。在任何历史时期、任何国家,人才及人事权都有举足轻重的作用。我国古代的用人思想相当丰富,是历史留给我们的重要财富。古代用人思想主要包括以下几个方面:为政在人与知人善任、尊贤任能、用人德才兼备、用人不疑、通过实践挖掘人才等等。我国古代对于人才的选拔标准有许多争论,但有一点却是公认的,即德才兼备的特点。

我国行政管理走法治化道路,是历史发展的必然趋势,然而要实现真正高效的行政管理,单纯的法律化、制度化是不能解决问题的。例如我国的公务员制度,从制度本身来讲,它是科学的、可行的,然而要真正达到所期望的效果,我们就必须在制度允许的范围内,加强用人这方面的管理。

(4)监察思想。行政监察既是行政管理的重要内容,也是行政管理健康发展的重要保证。不受监督的权力必然产生腐败。我国古代监察制度历史悠久,体制完备,机构相对独立,在一定程度上发挥了监督的作用。我国古代监察思想的表现不仅包括监察制度,还包括言谏制以及强化对监察官的严格选任与特殊管理等。另外,历史上对监察官高素质的重视以及严格的选用制度对当代的行政管理也有很大的启示作用。

全面分析我国的传统伦理,在彻底抛弃人治传统的前提下,发扬其行政思想的精华,是我国目前行政管理发展的重要基础。

2.现代伦理的合理行政思想。现代伦理是相对于传统伦理而言,以个体意识的觉醒、求利意识的觉醒、法律意识的增强为特征的现代社会主义伦理。现代伦理对于我国行政管理的一些有益的思想主要表现在以下几个方面:

(1)法治思想。法治思想的内容主要是指在社会生活的各个领域,法律是调节所有社会关系的最有力工具,它享有至高无上的权威,没有任何超越于法律之上的权力。法治的思想给我国传统的人治思想带来了巨大的冲击,权力的获得和行使必须在法律的约束下进行,为我国行政管理彻底改变人治的管理模式提供了必要的法律、制度保证,它对实现我国行政管理的现代化起到了决定性的作用。

(2)公平竞争思想。现代伦理中公平竞争的思想是人人平等观念的直接体现,这种公平竞争的思想要求在平等的前提下,个体依靠自身的奋斗、自身的努力,实现自身的价值。它对于激发人的创造热情、发挥人的最大潜力,从而实现整个社会的高效运转具有不可估量的作用。只有在公平竞争的体制下,每个人的参与热情、创造热情、潜在能力等才能被最大限度地激发。

这种思想对于我国具有特殊的作用。由于多种原因,在传统思想影响下人的创造性、积极性总是处在被压抑的状态,如何调动、激发人的主观能动性、积极性,提高各项工作的效率是我国社会面临的一大问题。对于我国的行政管理来讲,效率问题同样存在。从现代管理学的角度看,任何一种社会管理,都是在“硬性管理”和“软性管理”两大系统中进行的,前者具有契约化、法律化和理性化的特征,而后者则是运用以激励为主的管理手段,带有情感激发的特征。公平竞争的思想为提高我国行政管理的效率提供了非常重要的思想基础。　　二、行政体制现代化是基础

行政体制的现代化在行政发展中具有实质性的意义,因为行政体制是行政现代化的最重要的制度基础。任何行政制度或体制都有自己的思想基础,如“三权分立”理论“、社会契约论”“、管理系统理论”等。一切行政制度必定有一套用以确定人们之间的相互关系以及他们各自的行为模式的具体的规则和规定,这些规则和规定是一定行政思想的外在体现。

我国的行政管理体制自建国以来一直处在不断改革的状态,希望逐步建立适应社会主义市场经济体制要求的行政管理体制。但虽历经多次改革,仍未达到预期目标,改革仍在进行,本文将运用控制论理论对我国行政体制改革进行探讨。

1.行政体制控制系统的模式设计。行政控制是运用现代的科学理论对行政体制的决策目标系统、行政体制的执行机构系统及行政体制的监督、反馈系统进行优化的一种实践活动,行政控制的目标指向是实现达到行政管理活动的“最佳”效果,而这恰恰是行政现代化的目标。该行政控制系统,包括信息、咨询、决策、执行、反馈、监督共6个子系统,每一个相对独立的子系统之间又结成互为相关缺一不可的依存关系。

2.我国行政控制系统运行分析。将该行政控制系统与我国现行行政体制进行比较,就会发现我国现行行—64

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政体制面临着两个重要问题:一是决策行政体制的控制问题;二是监督行政体制的控制问题。

(1)决策行政体制的控制问题,表现在决策缺乏信息和咨询的有力支撑。就决策行政体制而言,决策是一种判断,是若干项方案中的选择,或者说,决策是在现实与问题本质的把握基础上,定夺解决问题或适应发展趋势的对策优化。行政决策应是一套系统化的程序,因此它需要相应的体制保障。现代决策行政体制则是现代决策的基本前提。

信息机构提供的信息是决策的基础。咨询机构则是决策是否成功有效的关键,一般高层行政决策的咨询机构由多类高级专家组成,以保证决策过程中研究、预测、方案的拟定和选优有充分的保证。决策机构则是决策体制中的核心。决策机构中的主要决策者,不仅要确定决策的总意图和总方向,而且还要领导、协调信息机构与咨询机构的工作开展。任何决策系统如果缺乏信息系统和咨询系统的独立而有效的支撑,就不会形成最优决策。

我国社会中具有独立功能的信息系统和咨询系统非常弱,或者就由行政体制中决策系统的内部分工来承担其功能,各级行政决策缺乏相应的“专家系统”或“智囊团”发挥咨询的功能,结果在重大的决策中往往强化了领导部门的意见和领导者的“长官意志”,甚至方案的多样选优,往往变成方案指定下的充分论证,从而使决策失去其科学性。

(2)监督行政体制的控制问题,表现为监督子系统对决策和执行子系统缺乏有力的监督,并且在监督子系统内行政监督的控制功能比较弱化。行政监督是党、国家机关和人民群众对行政机关及其工作人员的行政管理活动是否符合国家和人民利益,是否符合社会主义民主原则和法制原则所实施的监察和督导。行政监督的意义重大,它是社会主义国家本质和特点的体现,是人民行使当家作主权力的重要途径;是保证行政管理目标得以实现的重要手段;也是实现行政管理科学化、法制化的重要途径。

行政监督是通过两个方面制约行政效率的,一是行政决策,二是行政执行。对行政决策的监督体现权力运行的严肃性,而对行政执行的监督则体现权力运行的权威性。两者相互联系、相互作用、相互制约,共同保证权力运行的有效性和高效性。

①行政决策包括3个相互联系的层次,即行政立法、行政领导决策和行政决定。这3个层次从宏观和微观、抽象和具体,为行政权力的运行规定方向、目标、方针和任务,是行政权力运行的启动器。它们不仅影响和制约着行政执行的效率,而且本身就存在效率问题,需要监督机制来保证它们的高效运行。

行政立法本身就是提高行政效率的一条途径,但这条途径的有效性首先取决于行政立法的合法性和合理性,这需要监督机制来保证。一是要严格行政立法的审查批准制度,保持行政立法的严肃性和科学性。二是要加强对实施行政法律文件的监督,纠正和防止对行政法律文件的不法实施和滥用,及时发现行政法律文件的缺陷以便修正和补充,排除各种干扰和不良影响,保证行政法律文件的顺利施行。行政立法本身如果实施不当,或相互矛盾,或施行不力。那么,以后的行政执行将无所适从,效率更无从谈起。

行政领导决策的有效和高效,是以科学性和民主性为前提的。行政监督在这里的作用也是十分明显的。一是通过科学的决策制度,严格决策程序,防止个人专断和盲目决策。二是通过严格的决策责任制,及时发现和纠正行政决策中不科学、不合理和失误的决策行为,促使行政领导既慎重又高效地决策。三是通过决策反馈制度,及时修正偏差,补充不足,防止官僚主义造成偏差和失误。

行政决定具有特定性、具体性、单向性等特点,是连结行政决策和行政执行的中介。所以,保证这个层次的有效和高效特别重要。这种保证同样要依靠行政监督机制。

上述3个层次是行政运行的初始阶段,它们的合法性、科学性、高效性,为行政执行的高效化打下了基础。但是,这3个层次最终还是落实到行政执行上,否则,行政效率的实质意义无法体现出来。

②所谓行政执行,就是国家行政机关及其工作人员贯彻落实行政立法、行政领导决策和行政决定所制定的法规、目标、计划和措施。使决策目标和行动方案变成现实,转化成社会成果,产生符合国家、社会、人民利益的正效应的全部活动的总和。所以,可以说,行政执行的高效化,是行政效率意义的最终实现。

行政执行是国家行政管理活动中的一种行政实务性活动,时效性和可操作性是其最突出的特点。行政监督在这个环节对行政效率的制约作用,也主要发生在时效和操作规程上。一是时效监督,即对每一执行程序和执行阶段作出明确的时间限定和质量规定,不允许任意拖延时间和降低质量。这就要求从制度上把时间标

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准、质量标准纳入行政执行的控制标准。二是操作规程监督。包括操作程序监督、操作过程的反馈、操作结果的反馈共三个环节。总之,行政监督对行政效率的制约是全面的,任何一个环节监督不力都可能影响到行政管理的效率。

对于行政腐败问题的治理来说,行政监督在整个控制过程中具有不可替代的作用。在一个国家的监督机制体系中,无论是立法监督、司法监督,还是政党监督、社会舆论监督都不可能对社会控制主体系统的执行子系统进行直接、有效的监督,只有行政监督才能作为对行政权力执行的直接监督而发挥不可替代的作用,新中国成立之初,我国处在一个社会结构全面转型的过渡时期,尽管当时我们对巩固和建设新的政权还缺乏经验,但却非常重视监察监督体制的确立与完善。当时全国建立了近4000个监察机关,配备了2万多名监察干部,形成了强大的权力监督网络。这对于保证社会控制决策系统的决策的正确执行与实施,维持社会秩序发挥了重要的作用。问题是1959年后至1986年的25年间,作为行政监督的专门机构的监察机关的历史中断了。结果在社会控制系统中,形成了一系列权力监督的“盲点”,作为人民公仆的国家公务人员就难免会异化为人民的主人了。事实证明“,没有制约的绝对权力必然导致绝对的腐化”,行政监督是社会控制中的必要环节,它是防止国家权力腐化变质最重要的保证。

　　三、行政管理法制化是必然趋势加强法律、制度建设,依法行政是我国行政管理现代化的重要方面,但从古今中外的历史来看,一个国家的行政管理能否达到预期的行政目的,实现理想的行政目标,对行政管理的主体———各级政府行政机关及工作人员来说,不仅存在着法律制度问题,还存在着人的因素。因此,真正科学、有效的行政管理,必然是两者的有机统一。

我们必须坚信行政管理法制化是行政管理发展的必然趋势,然而在行政管理法制化的进程中,我们必须防止行政管理的泛法律化倾向,发挥社会主义道德的作用。社会主义道德不仅对于社会主义法律法规的制定、实施具有重要意义,它还具有调节范围远远大于行政法律、法规的优越性。

总之,要实现我国行政管理的现代化,就必须发展科学的行政思想,在坚持行政法制化的基础上,强调社会主义伦理道德对行政管理的影响,将两者有机结合,才能最终实现行政管理的现代化。

OntheModernizationofAdministrativeManagement

LIUSu-mei

(JiangsuInstituteofEducation,Nanjing,Jiangsu,210013,China)

Abstract:Themodernizationofadministrativemanagementguaranteesthemodernizationofthesociety,andthemodernizationofadministra2tiveconceptguaranteesthemodernizationofadministrativemanagement.Themodernizationofadministrativesystemisthebasisofthemod2ernizationofadministrativemanagement,andlegalizationofadministrativemanagementisaninevitabletrend.

Keywords:administrativedevelopment;administrativeconcept;administrativesystem;themodernizationofadministrativemanagement

(责任编辑　木　子)

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