论政府决策过程中的民意表达

论政府决策过程中的民意表达　论政府决策过程中的民意表达　陈振锟　提要民意的充分表达是民主政治发展的必然要求，是构建和谐社会的基础条件，也是政府过程中不可或缺的环节：从　政府过程看，民意表达是制定决策的根本前提，是决策顺利实施的有力保障，也是决策调整的重要依据。随着我　国社会政治经济的发展，民意表达“进入”政府的决策过程正在成为一种现实存在并产生越来越大的影响力：　当前首要的是要为民意的充分表达营造良好的社会环境并提供制度上的保障。　关键词　民主政治　公民参与　民意表达　中图分类号Ｄ６２１　文献标识码Ａ　文章编号１００８—１７４７（２００６）０５—００３７—０３　民意表达指的是人民群众直接的意见表达或利　留下空间。不同意某项政策的人只在私下里表达或　通过幕后工作来改变政策，但在公开场合则须维护　益表达。从某种意义上说，公民参与主要就是人民　群众通过一定的渠道充分地直接地真实地表达自己　的意愿，从而对政府决策的制定和执行施加影响。　民意的充分表达是民主政治发展的必然要求，是构　建和谐社会的基础条件，也是政府过程中不可或缺　的环节。　一意见的一致。这应该是符合实际的观察。　但是，自从上世纪９０年代以来，特别是进入新　世纪以来，随着我国社会政治经济的发展，这种情　况有了很大的改变。“自下而上”的政策要求日益增　多，民意表达欲望愈益强烈，民意的声音渐次强大。　在民意的表达中，不再仅仅是对政府政策的赞美和　拥护的声音，也出现了对政府政策提出批评甚至反　、中国政府过程中民意表达的　特点及其新变化　政府的决策过程实质就是政府把社会价值或社　会利益加以确定和分配的过程，而这首先有赖于社　对的声音。作为公民个体，人们从来没有像现在这　样积极主动地直截了当地表达自己的利益要求和意　愿。一段时间以来人们对教育改革、医疗改革和住　房改革政策的反思和争论便是明证。虽然人们对这　种新隋况的认识还不一致，但这种新情况的出现无　疑对原有的政府决策过程构成了很大的压力。如何　更广泛地吸纳民意，如何更及时地回应民意成为政　府不得不面对的问题。民意表达正在逐渐成为政府　会利益群体提出利益要求，以及决策者对社会利益　格局所进行的分析和认定。因此，从逻辑上讲，政　府决策是从利益表达开始的。　从本质上说，国家事务的最终决策权属于全体　人民。民意充分和自由的表达是现代民主政治的公　民权利之一。一个国家的社会制度是利益表达最集　中的体现，也是利益表达的根本保证。我国建立的　人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度以及　决策的重要依据与基本来源。民意表达“进入”政　府的决策过程正在成为一种现实存在并产生越来越　大的影响力。民意表达作为人民群众参与国家管理　的一种方式在政府过程中发挥越来越大的作用是社　会经济发展的必然。　这种情况的出现是多种因素交互作用的结果　笔者认为，下面三个因素是不能忽视的。　一政治经济文化体制都为人民群众的利益表达作了制　度和体制上的安排。我国宪法也明确规定：“人民依　据法律规定，通过各种形式，管理国家事务，管理　经济和文化事业，管理社会事务”（第二条）；“公　民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”　（第三十五条）。但如果从现实的角度来考察，我国　民意表达渠道相对较少却是不争的事实。在相当一　段时期内，我们并没有给公开反对政府的某项政策　是我国的社会利益结构发生了巨大的变化。　我国正处在计划经济向市场经济转变的社会转型期，　原有的利益格局被打破了，社会群体结构发生了新　的分化和组合，呈现出经济关系复杂化、利益主体　．３７．　维普资讯 http://www.cqvip.com

《理论视野》２００６年第５期　多元化、利益冲突明显化的态势。利益博弈使得不　同利益群体都需要强烈地表达自己的利益要求以期　实现利益的最大化。　二是我们党和政府提出了构建和谐社会的发展　目标。和谐社会的核心是以人为本，一切的发展最　终都是为了人的全面发展，都是为了要让人民过上　更加幸福的生活，得到真正的实惠。民意的和谐是　社会和谐的灵魂。民意表达是建设和谐社会的基础。　没有民意的充分而顺畅表达，建设和谐社会也就成　为空话。　三是互联网的发展为民意的充分表达提供了平　台。目前我国有数量逾１亿的网民。网络开拓了一　个展现民意的通道，以其高时效性和交互性为普通　民众提供了一个参政议政、表达心声、申诉冤屈的　场所和畅所欲言的空间，营造了一个特殊的舆论环　境。网络也为政府准确地了解民情、掌握民意开启　了一个视野开阔的窗口。　从根本上说，民意表达的空前高涨是改革开放　及其所造成的社会巨大变革的必然结果，是政治民　主化程度提高的重要标志，是公民对于国家命运和　自身发展而产生的来自灵魂深处的深切关怀。　应该指出，我国公民直接的民意表达介入政府　过程还只是处于起步阶段。公民参与、决策民主在　我国仍然任重道远。显而易见的是，在我国政府的　实际运行过程中民意表达对政策的实际影响仍然是　相当微弱的。民意表达机制不健全、表达渠道不通　畅仍然是我国政治发展中亟待解决的问题。　二、民意表达在政府过程中的重要作用　政府过程大体上可以理解为政府的决策过程，　主要包括政府的政策制定与执行等功能活动及其权　力结构关系。政策运作过程实际上就是多种力量相　互博弈的过程。政府、公民、社会团体都有着不同　的利益，在政策过程中起着不同的作用。民意表达　是公民参与的基本表现形式。在政策过程中，公民　既是主体又是客体。作为政策主体，公民通过一定　的途径和方式参与到国家的政治生恬中去，在一定　程度上影响和制约政策的制定和执行。同时，作为　政策发生作用的对象即政策客体，公民还会通过一　定的意见表达向政府施加影响。因此，在政策过程　中公民的利益表达始终处于十分重要的地位。　首先，民意表达是正确决策的根本前提。　・３８・　决策民主化是现代公共决策的基础。所谓决策　民主化就是要保障广大人民群众和各种社会团体能　够充分参与公共决策的过程，并在决策中反映广大　人民群众的根本利益和要求。公共政策的制定，说　到底是为了对公众利益进行协调和平衡。由于社会　成员所处的地位不同，社会分工不同，因而他们的　利益要求也就不同。协调和平衡好这些利益关系，　必须以民意的充分表达为前提。这就必须铺设一定　的渠道，让不同利益群体的意见得以顺畅的表达。　广开言路、倾听民意、特别是要虚心听取反对的意　见，这是民主决策的一个重要特征。建立在广泛的　公民参与基础上的决策，虽然在制定的时候颇费周　折，但制定出来的政策能够集中民众智慧，能够吸　收不同领域的知识，因而较为切合实际，也便于执　行。无数事实证明，民意表达的缺位是很多政策失　误的根本原因。　其次，民意表达是决策实施的有力保障。　在政策执行中，民意的表达仍是不可或缺的。　任何政府政策要实现其社会价值，都必须付诸实施，　对公民的社会行为进行调节。调节必然会使一部分　人的利益受损。利益受损群体可能产生反社会反政　府的情感与行为。他们会选择一定的方式表达自己　的不满，还可能采取各种极端手段来反抗政策的执　行。充分的民意表达以及政府的有效回应能缩短公　民与决策者之间的距离，减少误解和隔阂从而化解　可能产生的冲突。如果政府对于民意缺乏应有的敏　感或怠慢或强力压制，就有可能使冲突逐渐深化，　甚至逐渐演化为激烈的全面的政治冲突。现实生活　中发生的大量群体性事件固然有多方面的原因．但　与利益表达渠道不通畅有直接的关系。充分的民意　表达不仅能够减少政府与目标群体的冲突，更为重　要的是能够增加公众对政策的认同。政策执行有赖　于公民自愿的合作精神和对权威的自觉认同，否则，　就会拉大公民与政策之间的距离，使政策执行困难　重重。充分地倾听和尊重民意表达，保持与公众的　沟通，对于保障政策的实施是十分必要的。　再次，民意表达是决策调整的重要依据。　政策实施后，是否取得良好的社会效果，要回　到社会中去检验。对政策的评判，人民群众最有发　言权。对于政策成功与否的判断，决策者与目标群　体可能会有很大的差距甚至完全不同。一项政策引　起一部分目标群体的不满，这是正常的。这种不满，　维普资讯 http://www.cqvip.com

或是由于政策本身不够完善，或是政策执行者处置　不当，或是主客观条件尚不具备等等，关键是政府　对于不满的意见要有所回应。一旦人民群众对某项　政策有强烈的不满，那更不能熟视无睹，仍按既定　方针办。这就需要认真倾听民众的呼声，与人民群　众进行及时的沟通，并认真检视政策是否符合实际　需求，根据实际需要作出必要的调整或终止。　三、为民意的充分表达提供良好的　社会环境和制度保障　民主政治的实质是人民群众在中国共产党的领　导下广泛参与公共政策和国家事务管理，当家作主。　公民参与是现代民主政治发展的必然要求。应该说，　近年来民意的表达意愿在不断增强，民意的表达方　式和表达渠道也日渐增多，这种变化是中国社会转　型以及政府改革的必然结果，也是社会进步的体现。　但从总体上看，我国公民参与的深度和广度仍然非　常有限。当前首要的是要为民意的充分表达营造良　好的社会环境并提供制度上的保障。　为民意表达创设良好的社会环境，就是要在社　会上造成一种民主的平等协商的气氛，形成一种人　人能够畅所欲言、充分表达自己观点并积极提出意　见和建议的局面。对于政府及其工作人员来说，首　先有一个如何正确看待民意表达，如何及时有效地　应对民意表达的问题。　应该对民意表达持一种宽容的态度。和谐社会　不是一个没有利益冲突的社会。和谐社会应该是一　个能够容纳冲突并能够用制度化的方式解决冲突的　社会，也是一个通过冲突和解决冲突实现利益大体　均衡的社会。利益的协调与平衡必须建立在充分的　利益表达的基础上。没有充分的利益表达也就没有　利益的协调和冲突的解决。社会发展的过程实际上　就是一个“求同存异”的过程。这就要求对于“众　说纷纭”甚至是相互对立的意见持一种宽容的态度，　并给予足够的尊重，这是构建和谐社会的基础，也　是民主政治的内在要求。　应该对民意表达持积极回应的态度。建设服务　政府、责任政府都要求对民意有一种高度的敏感并　能够及时回应。由于民意表达具有分散性和个体性　等特点，因而难免会有情绪化的、偏激的甚至是反　社会的一面。即便如此，回应也是不可少的。要正　确对待民意表达过程中出现的误解，并且加以抚慰　和疏导。如果对民意表达一味求全责备，或者不分　青红皂白一概漠视或者打压，不仅无助于问题的解　决，反倒会激化矛盾，最终将使政府的政策无法实　施和完善。　要为民意表达提供相应的制度保障。这是当前　更为迫切的任务。刚刚由人大通过的《第十一个五　年规划纲要》明确提出，要保障公民对政府工作的　知情权、参与权、表达权和监督权。保障公民的表　达权，这是很有新意而且是很有深意的提法。保障　公民的表达权是保障社会的基本自由和良性活动前　提。实践表明，顺畅合理的民意表达渠道，是落实　公民权利、保证社会稳定的必要条件。社会上间或　发生一些体制外表达或公民抗命的行动，尽管原因　复杂，但或多或少与表达渠道的不畅有关。　民意的顺畅表达应该成为政治生活过程中的常　态。当前我国利益表达机制存在的一个突出问题是　民意表达渠道过少，特别是为弱势群体提供的表达　管道过于狭窄。由于缺乏利益表达的具体程序与实　施细则，常常使得法律上的表达权无法进入操作层　面。因此，要在宪法和法律尊重和确认公民表达自　由的基础上，进一步健全和完善公民参与和利益表　达机制，让公民在制度内充分表达其利益诉求。在　现行制度框架内，我国公民制度化的意见表达渠道　主要有：通过选举自己的代表表达自己的利益诉求；　通过上访或写信表达自己的愿望或不满；通过大众　传媒表达自己对公共政策的态度、意见建议或批评。　如何通过一系列具体的制度安排保障民意的有序表　达是当前应该高度重视并需要努力去解决的问题。　为保障民意表达的顺畅实现，需要进一步建立　和完善公民参与的制度体系。公民参与的制度体系　包括公民参与的组织形式、公民在政治体系中的地　位和角色、权利和义务、参与的准则和程序等多方　面的内容。必须抓紧制定配套制度和相关的法律，　诸如新闻法、社团法、出版法、舆论监督法、公民　举报法、政务公开法等，使公民参与和民意表达经　常化、秩序化、法治化。同时，要及时把某些领域　合理性的政治参与行为规范为法律，如立法听证、　人民群众参与政策评估等。此外，还应该对那些阻　碍、迫害公民合理合法的意见表达的责任人追究其　法律责任。　（作者为福州市行政学院副教授）　－３９・