安全问题——以“地沟油”事件为例

学位论文独创性声明学位论文独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得直昌太堂或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。学位论文作者签名（手写）：牛茔一签字日期：扣Ｉ’年厶月１日学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解直昌太堂有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权直昌太堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研究所和中国学术期刊（光盘版）电子杂志社将本学位论文收录到《中国学位论文全文数据库》和《中国优秀博硕士学位论文全文数据库》中全文发表，并通过网络向社会公众提供信息服务。（保密的学位论文在解密后适用本授权书）学位论文作者签名（手写）：罕奎一导师签名（手写）：删、、签字日期：为Ｉ２｝年‘月１日签字日期：）ｏｌ，年ｌ，月摘要摘要２０１３年中央一号文件指出“改革和健全食品安全监管体制，加强综合协调联动，落实从田头到餐桌的全程监管责任，加快形成符合国情、科学完善的食品安全体系①。”进入２１世纪以来，我国爆发了多起震惊中外的食品安全事故，食品安全的形势堪忧，食品安全事故一次又一次的把政府推到舆论的风口浪尖。从２００１年的呼和浩特地沟油事件到２０１１年的金华新型地沟油事件，近十年来，地沟油事件频频爆发，社会舆论的焦点一次又一次的聚焦“地沟油”。本文先从行政伦理的相关概念、理论着手，然后对食品安全相关概念进行阐述；第三章通过数据分析我国近些年来在食品安全上的行政伦理取得的进步；第四章通过对具有代表性的食品安全事件一“地沟油事件”进行介绍，并从中发掘在此事件中暴露出来的行政伦理缺失；第五章借鉴有关美国的行政伦理实践，详细介绍了美国行政官员的专业精神、财产公开、会议公开等，提出对我国的启示和借鉴；第六章通过借鉴有关美国的行政伦理实践，提出预防食品安全事故的行政伦理措施。关键词：行政伦理、食品安全、地沟油。引自｛２０１３年中央一号文件》．ＡｂｓｔｒａｃｔＡｂｓｔｒａｃｔＣｅｎｔｒａｌｆｉｌｅｎｏ．１ｉｎ２０１３ｐｏｉｎｔｅｄｏｕｔｔｈａｔ”ｔｈｅｒｅｆｏｒｍａｎｄｉｍｐｒｏｖｅｔｈｅｆｏｏｄｓａｆｅｔｙｒｅｇｕｌａｔｏｒｙｓｙｓｔｅｍ，ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｔｈｅｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｏｎ，ｉｍｐｌｅｍｅｎｔｆｒｏｍｆａｒｍｔｏｔａｂｌｅｗｈｏｌｅｒｅｇｕｌａｔｏｒｙｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｉｅｓ，ｓｐｅｅｄｕｐｔｈｅａｎｄｐｅｒｆｅｃｔｆｏｏｄｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｆａｃｃｏｒｄｗｉｔｈｎａｔｉｏｎａｌｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ，ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃｓａｆｅｔｙｓｙｓｔｅｍ．①”Ｓｉｎｃｅｔｈｅ２１ｓｔｃｅｎｔｕｒｙ，ｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙｂｒｏｋｅｏｕｔｍｏｒｅｓｈｏｃｋｏｆＣｈｉｎｅｓｅａｎｄｆｏｒｅｉｇｎｆｏｏｄｓａｆｅｔｙａｃｃｉｄｅｎｔｓ，ｆｏｏｄｓａｆｅｔｙｓｉｔｕａｔｉｏｎａｇａｉｎａｎｄａｇａｉｎｔｏｉｓ鲥ｍ，ｆｏｏｄｓａｆｅｔｙａｃｃｉｄｅｎｔｓｐｕｓｈｔｈｅｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｔｏｔｈｅｆｏｒｅｆｒｏｎｔｏｆｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎ．Ｈｕｈｈｏｔｉｌｌｅｇａｌｃｏｏｋｉｎｇｏｉｌｉｎｃｉｄｅｎｔｆｒｏｍ２００１ｔｏ２０１１ｉｎｊｉｎｈｕａｎｅｗｔｙｐｅｓｏｆｉｌｌｅｇａｌｃｏｏｋｉｎｇｏｉｌｉｎｃｉｄｅｎｔ，ｉｎｎｅａｒｌｙａｄｅｃａｄｅ，ｉｌｌｅｇａｌｃｏｏｋｉｎｇｏｉｌｉｎｃｉｄｅｎｔｂｒｏｋｅｏｕｔｆｒｅｑｕｅｎｔｌｙ，ｔｈｅｆｏｃｕｓｏｆｐｕｂｌｉｃｏｐｉｎｉｏｎａｇａｉｎａｎｄａｇａｉｎ，ｔｈｅｆｏｃｕｓｏｆ”ｇｕｔｔｅｒｏｉｌ”．ＴｈｉｓａｒｔｉｃｌｅｆｉｒｓｔｓｔａｒｔｆｒｏｍｔｈｅｒｅｌｅｖａｎｔｃｏｎｃｅｐｔＳ，ｔｈｅｏｒｉｅｓｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｅｔｈｉｃｓ，ｔｈｅｎｅｌａｂｏｒａｔｅｓｔｈｅｒｅｌａｔｅｄｃｏｎｃｅｐｔＳａｂｏｕｔｆｏｏｄｓｅｃｕｒｉｔｙ；Ｔｈｅｔｈｉｒｄｃｈａｐｔｅｒｔｈｒｏｕｇｈｔｈｅｄａｔａｒｅｃｅｎｔｙｅａｒｓｉｎｏｕｒａｎａｌｙｓｉｓｉｎｃｏｕｎｔｒｙｉｎｆｏｏｄｓａｆｅｔｙａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｅｔｈｉｃａｌｐｒｏｇｒｅｓｓ；Ｔｈｅｆｏｕｒｔｈｃｈａｐｔｅｒｔｈｒｏｕｇｈｔｈｅｒｅｐｒｅｓｅｎｔａｔｉｖｅｅｖｅｎｔｏｆｆｏｏｄｓａｆｅｔｙ，ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｓｔｈｅ”ｉｌｌｅｇａｌｃｏｏｋｉｎｇｏｉｌｉｎｃｉｄｅｎｔ”，ａｎｄｔｏｄｉｓｃｏｖｅｒｔｈｅｅｘｐｏｓｅｄｉｎｔｈｅｅｖｅｎｔｏｆｌｏｓｓｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｅｔｈｉｃｓ；Ｆｉｆｔｈｃｈａｐｔｅｒｒｅｆｅｒｅｎｃｅａｂｏｕｔｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｅｔｈｉｃａｌｐｒａｃｔｉｃｅ，ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｓｉｎｄｅｔａｉｌｔｈｅｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｓｐｉｒｉｔｏｆａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｏｆｆｉｃｉａｌｓｉｎｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓ，ｐｒｏｐｅｒｔｙ，ｐｕｂｌｉｃ，ｍｅｅｔｉｎｇｓ，ｅｔｃ．，ａｎｄｐｕｔｓｆｏｒｗａｒｄｔｈｅｅｎｌｉｇｈｔｅｎｍｅｎｔａｎｄｒｅｆｅｒｅｎｃｅｆｏｒｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙ；Ｃｈａｐｔｅｒ６ｂｙｔｈｅｒｅｌｅｖａｎｔａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｅｔｈｉｃａｌｐｒａｃｔｉｃｅｉｎｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓ，ｐｒｅｖｅｎｔｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｅｔｈｉｃｓｏｆｆｏｏｄｓａｆｅｔｙａｃｃｉｄｅｎｔｓｍｅａｓｕｒｅｓａｒｅｐｕｔｆｏｒｗａｒｄ．ＫｅｙＷｏｒｄｓ：ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｅｔｈｉｃｓ，ｆｏｏｄｓａｆｅｔｙ，ｗａｓｔｅｏｉｌ①ＴｈｅｃｅｎｔｒａｌｄｏｃｕｍｅｎｔＮｏ．１ＩＩＩ目录目录第１章绪论………．……．…………………………………．１１．１选题背景和问题的提出…………………………………．．１１．１．１选题背景………………………………………．．１１．１．２问题的提出………………………………………１１．２相关文献综述…………………………………………．２１．２．１国外相关文献综述…………………………………２１．２．２国内相关文献综述…………………………………３ｌ。３研究的目的和意义………………………………………５１．４研究的主要内容、方法和理论基础…………………………５１．４．１研究的主要内容……………………………．……．５１．４．２研究的主要方法…………………………………．．５１．４．３理论基础………………………………………．．６１．５创新之处……………………………………………．６第２章相关概念和理论………………………………………．７２．１行政伦理的“百家争鸣”…………………………………７２．２行政伦理的相关理论……………………………………．９２．３食品安全的内涵及其范畴…………………………………９２．４食品安全问题的起因……………………………………ｌＯ第３章我国近些年的食品安全形势以及行政伦理在食品安全上取得的成就．．１２３．１近些年我国的食品安全形势……………………………．．１２３．２我国行政伦理在食品安全上的取得成就……………………．１６３．２．１食品监管部门行政人员素质有较大提高………………．．１６３．２．２相关法律在不断完善………………………………１６３．２．３社会舆论环境更加清晰……………………………．１７第４章从“地沟油”事件中暴露出的我国在食品安全问题的行政伦理缺失．１９４．１地沟油事件的回顾……．．．……………………………．１９４．２“地沟油”事件中暴露出的我国行政伦理的缺失……………．．２０４．２．１行政伦理立法的缺失导致食品安全事件发生……………．２０４．２．２我国行政监督机制的制度问题………………………．２１ＩＶ目录４．２．３部分行政人员的道德素质有待提高……………………２２第５章美国行政伦理的实践与启示………………………………．２４５．１有关美国的行政伦理实践………………………………．．２４５．２美国的监督机制………………………………………．２９５．３美国行政伦理的实践对我国的启示………………………．．３３５．３．１对行政人员的监督、激励…………………………．．３３５．３．２对廉洁政府的不懈追求……………………………．３４５．３．３塑造良好的社会大环境……………………………．３４第６章预防食品安全事件的行政伦理措施…………………………３６６．１坚持以人为本的行政伦理价值基础…………………………３６６．２有效推进行政伦理的法治化进程…………………………．３７６。３建立有效的监督机制…………………………………．．３７６．４加强对行政人员行政道德的教育…………………………．３８６．５加强对行政官员的问责…………………………………３９第７章结论………………………………………………．．４０致谢………………………………………………………４１参考文献…………………………………………………．．４２Ｖ第ｌ章绪论第１章绪论１．１选题背景和问题的提出１．１．１选题背景国内：近些年爆发的食品安全事故时刻在刺激着国民的神经，食品安全让百姓恐慌，使政府迷茫，有统计显示，我国的食品安全重灾区已经由２００４年的４个发展到２０１１年的１１个，长江以南地区全部拉响警报。２００５年的苏丹红事件、２００６年的瘦肉精事件、２００８年的三鹿奶粉事件、２０１０年的“地沟油事件”、２０１１年的染色馒头事件、２０１２年的毒胶囊等，可见，食品安全已经成为解决民生的重点，是老百姓和政府日益重视的方向，绝不能掉以轻心，否则，最终自食恶果的将是我们自己，危害的也将是我们的子孙后代，２０１２年１１月１７日，全国人大财经委主任委员、中国食品工业协会会长石秀诗在第十届中国食品安全年会上指出，食品安全是基本民生问题，进一步做好食品安全工作，既是惠民生、促和谐的重要抓手，也是调结构、转方式的重要任务和牢牢把握扩大内需这一战略基点的重要保障①。国以民为本，民以食为天＠，只有解决好食品安全为题，才能有效的维护社会稳定和社会主义市场经济秩序。国外：近些年，国外的食品安全事件也屡见不鲜，美国奶粉事件、芬达美年达致癌风波、麦当劳油炸食品安全事件，各国政府通过加快立法力度、加强对食品监管部门行政人员的培训等方式加大对食品监管的力度。２００４年，世界卫生组织（ｗＨ０）创建了国际食品安全网络，目的是加强各个国家之间在食品安全监管方面的合作，到２００８年１２月，已经有１６８个国家注册为该网络的会员，食品安全问题已经引起全世界的重视，日益成为国际间交流的话题。１．１．２问题的提出管仲认为，王者以民为天，民以食为天，能知天之天者，斯可矣。可见食品是百姓赖以生存和发展的物质基础。面对当前日益严峻的食品安全问题，民怨颇深，广大群众不断在问“我们要吃安全的食品”，广大群众不断在要求，群众的呼声，催动我们去思考，去行动。造成我国食品安全危机的行政伦理原因？有何解决之道？①ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｅ．ｃｎ／ｃｙｓｃ／ｓｐ／ｉｎｆｏ／２０１２１２／０３／ｔ２０１２１２０３＿＿２１２９５５６４．ｓｈｔｍｌ中国经济网＠陈寿，《三国志》．１第１章绪论１．２相关文献综述１．２．１国外相关文献综述行政伦理的研究起源于西方，当时主要是为了提高公务员的整体道德水平和提高政府效率，西方的学者对其进行了孜孜不倦的研究。２０世纪６０年代经济学开始了对食品安全的研究，８０年代后对食品安全的研究更加的深入，美国ＣｏｎｎｅＣｔｉｅｎｔ大学营销政策中心在１９８７年设立了名为“个体战略、公共政策和食品系统的绩效”地区研究项目，食品安全问题因而进入了经济实证阶段。罗尔斯认为：制度伦理就是研究社会的基本结构即社会的主要制度，在基本的权利、义务和社会合理的利益分配方面的正义问题。著名学者卡斯韦主持的“企业战略、公共政策和食品体系的绩效”，对政府对食品行业的各种政策进行了大量的研究，为后来的研究提供了很强的参考意义。澳大利亚学者ＬｉａｎａＧｉｏｒｇｉ和ＬｉｎｅＦｒｉｉｓＬｉｎｄｎｅｒ通过大量的研究提出，２０世纪９０年代的“疯牛病”是因为政府和相关食品监管部门对食品监督的失灵导致的，之所以造成食品安全事故是由于政府的监管存在很大的漏洞。ＡｎｄｒｅｗＦｅａｍ和ＳａｎｄｒａＤｅｄｍａｎ等通过ＱＡＳ（ｑｕａｌｉｔｙａｓｓｕｒａｎｃｅｓｃｈｅｍｅ）对德国和意大利的牛肉进行结果分析，得出ＱＡＳ可以有效的增加消费者对食品安全的信心，他们提出完善相应的制度是保证食品安全最好的努力方向。对于影响食品安全的规范和制度的影响因素，美国学者汉森做了较为深入的研究，主要内容包括公共食品安全规范可选择的形式、公共与私人食品安全控制体系的关系、食品安全规范的战略措施以及国内食品安全控制措施的贸易内涵等，为相关问题的深入研究奠定了背景基础④。纽约大学教授内斯特尔固于２００３年提出食品安全问题与政治有着千丝万缕的关系，它涉及到了政府监管、制定政策而带来的各方之间的利益博弈，在此过程中，政府、利益集团和民众存在着很大的分歧。Ａｎｔｌｅ、Ｃｅａｓｅｎ等学者认为，在市场机制下，合适的信息制度是决定食品安全管理效能高低的关键因素。美国行政学家怀特主张公务员的行政伦理主要应该体现在风气和纪律上，行政官员要做到合作、尽职、热情，以服务大众为宗旨，要确定良好的人际关系，上下级有效的进行沟通合作，这关系这行政管理的效果。赫尔曼芬纳强烈支持从规章制度的角度思考，外部控制是监督公务员行政伦理行为最有效的方式。弗里德里克森认为对行政行为的监督不仅包括外部控制，更主要的是公务员内部的心里因素，行政官员要养成善于反省的伦理意识。①来凌：我国政府食品安全管制研究［Ｄ］，武汉：华东师范大学硕士论文，２００８年．露玛丽恩・内斯特尔：《食品安全——呤人震惊的食品行业真相》，北京：社会科学文献出版社，２００３年第２４页．２第ｌ章绪论沃尔多在其著作《对公共道德的沉思》中指出，行政伦理应该包括政治学理论，本书通过对个人道德个公共道德的探讨，从而对公共利益的本质进行了深入细致的分析，提出行政伦理的价值核心是公共性。行政伦理学家库柏分析的则是行政角色，提出行政伦理的核心是责任，并将其分为主观责任和客观责任。登哈特主张官员只有通过“追求民主理想”才能证明其行为的正当性。罗森布鲁姆认为，公共管理应该有彼此信任的文化，对法律和规章的崇拜不能有效代替伦理道德的约束。１．２．２国内相关文献综述在中国，行政伦理思想古已有之，只是从未真正手段化、系统化、制度化，一直作为政府体制外的思想，没有发挥其应有的作用。我国的研究起步较晚，与国外还存在较大的差距，２０世纪８０年代开始我国相关学者对食品安全的监管进行了逐步深入的分析。刘连馥在《绿色食品导论》（１９９８）中研究了我国绿色食品产业体系建设、中国长期发展和外国同类产业的问题，并提出了食品产业监管的一些措施。任发政在《国外食品安全研究和管理的现状》（２００１）介绍了美国、欧盟、日本在食品监管方面的法律、法规，对我国的食品安全监管具有重要的借鉴意义。王康英在《美国食品安全监管政策及其对中国的启示》则从美国在食品监管方面的政策上进行了深入的分析，对我国食品监管政策的建立具有有效的指导作用。林摘、曲英在《中美食品安全管理体制比较研究》对中美两国的食品安全监管体系进行了比较分析，并提出了完善我国食品安全监管的建议。李先国在《发达国家食品安全监管体系及其启示》中对发达国家在食品监管上的成功经验进行了分析，并对我国在食品安全监管上的问题进行了简要的归纳。陈媛在《中西方行政伦理法治化建设的比较与启示——以美国、韩国为视角》（２０１１）探讨了中西行政伦理法制化的建设问题，通过对美国和韩国的行政伦理监督机制的分析，为我国的行政伦理法制化建设提出了可行性建议。张苏林在《政府监管缺失是食品安全的重大隐患》（２０１２）中指出政府在监管上的“无作为”，认为我国政府在食品监管上的各种不足，并指出我国食品安全监管职责过于分散，涉及部门太多，相关部门各自为政、协调不力、重复管理、执法软弱的问题比较突出。唐凯麟在《食品安全伦理引论：现状、范围、任务与意义》（２０１２）中谈到食品安全问题的发生有制度层面、技术层面、道德层面的原因。制度、监管和价值观的缺失都会导致食品安全问题的产生，同时提出从伦理道德上进行入手才能从源头上预防食品安全事件的发生。岳中刚的《信息不对称、食品安全与管制制度设计》（２００５）指出政府应该就信息不对称造成的市场失灵进行监管。王世表、王芬露的《食品安全的经济学理论分析》（２００９）对信息不对称、“柠檬市场”展开了深入的分析，剖析了第１章绪论当前市场屡次出现食品安全事故的理论原因，并提出建议和意见。陈娅在《行政伦理一实现行政权力控制的重要途径》（２０１１）中强调了行政伦理法制化的重要性，她指出公务员的素质是层次不齐的，不可能每个人都做到行政正义，要想让公平正义的观念深入人心，必须采取强制措施对违反公平正义的行为进行严惩。李跃在《食品安全中的政府责任》中指出政府在食品安全中要承担道德、法律和行政责任，并指出政府的责任是解决食品安全问题之本。陈英凤在《今日早报》中发表的《像查酒驾一样查食品安全是个好主意》（２０１２）中一针见血的指出食品安全在一定程度上更要靠食品生产企业，发挥第一责任人的自觉性，把好食品安全的第一道防线——生产关，对生产的食品的安全问题负起完全的责任。因此，要通过制定严格法律，让这些企业心存畏惧，自律守法，认识到食品安全是人命关天，比企业利润重要千万倍。２０１２年７月３日，国务院公布《关于加强食品安全工作的决定》，明确地将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容。周应恒在《食品质量安全问题的经济学思考》（２００３）中运用经济学对现代食品安全进行了多层次的深入分析，指出食品安全是现代生产和消费相结合的产物，政府要竭尽全力做到风险的最小化，有效的发挥市场的作用是一条最佳途径。冉翠在《我国食品安全危机成因与对策的法学思考》（２００５）通过对造成食品安全的成因进行分析，明确提出要出台符合食品“安全”的法律法规。汪普庆在《我国食品安全监管体制改革一一种产权经济学视角的分析》（２００８）中运用有关产权经济学的理论。对我国食品安全监管的漏洞进行分析，结合发达国家的经验，剖析了其背后的原因和逻辑，提出一体化监管模式是我国食品安全监管的方向。黎霆在《改善食品质量不应忽视成本问题》（２００８）中指出要特别重视食品安全生产的成本问题。索珊珊在《食品安全与政府“信息桥”角色的扮演》（２００４）政府在食品安全危机中要有担当，要为消费者提供一个准确无误的信息，建立信任平台，提高行政效率。严文燕的《食品安全监管分析与政府对策》（２００５）通过对代表性食品安全事件的分析，总结出我国食品安全监管存在的问题，从我国实际出发提出了对食品安全监管应该从事前、事中、事后三个纬度解决。邓淑芬的《食品安全管理的政府调控策略》（２００５）在分析食品安全问题的基础上，提出建立食品安全信用评估体系，对厂家进行分级，有效约束商家，实行规范化管理。孙莹的《我国政府保障食品安全职能研究》（２００６）对我国政府履行保障食品安全的职能提出了建议。罗杰的《我国食品安全监管体制的缺陷与完善》（２００６）指出我国在食品安全监管的机制、法制和人员素质方面都存在严重的问题。在“档案工作服务民生的理念创新与实践思考研讨会”（２００８）上，上海市食品药品监督管理局提出市食监管部门开展细菌性食物中毒预警模型课题的研究，模拟通过对历年食物中毒４第１章绪论事件发生当天的温度、湿度、气压抽检情况等档案资料综合分析，建立一个食物中毒预警数学模型，以便及时提供预测服务，消除安全隐患。廖开泉在《行政伦理在建设服务型政府中的作用》（２０１０）分析道在当下的中国，政治体制改革严重滞后无可争辩这样一个的事实的前提下，加强行政伦理建设，强化行政伦理观念，对政府职能的转变，构建服务型政府可以说是一种正确的选择和有效途径。许勋恩、郭晓云在《从“犯人船”理论探析我国食品安全管理》（２０１２）中提到客观方面食品管理制度质量低劣；主观方面制度执行不力。要根本解决我国食品从农田到餐桌诸多环节的安全问题，须从有效制度的构建和权责明确的制度执行抓起。１．３研究的目的和意义经过多年的发展，我国在研究食品安全问题上的学者和学术论文颇多，大多数是从社会学、法学、生物学等方面进行分析，而从行政伦理方面的研究却非常之少，本文通过对具有代表性的食品安全事件一“地沟油事件”进行分析并结合美国行政伦理的实践，力图做到管中窥豹，为我国的食品安全事件的解决提出建议。近些年频发的食品安全事故一直在考验着国民的神经，国际国内的食品安全事故已经引起了包括中国在内的各国监管部门的高度重视，造成食品安全事故的原因也是多方多面的，但是我们绝不能“头痛医头，脚痛医脚”，而要做到究其根本，连根拔起，我国正处于社会转型时期，各种思潮蜂拥而来，而政府是解决食品安全问题之本，应该起主导作用。本文试图通过对造成食品安全问题的行政伦理原因来找出对策，找出出路。１．４研究的主要内容、方法和理论基础１．４．１研究的主要内容本文以食品安全危机为研究对象，结合汇制的数据进行分析，以特定的代表性事件为突破口，结合美国的行政伦理实践为参考，从行政伦理角度研究我国食品安全危机。用案例分析的方法分析我国食品安全危机的成因，从中提炼出造成食品安全问题的行政伦理成因，并提出可行性的建议。１．４．２研究的主要方法文献分析法：通过阅读书籍、期刊，浏览中消协、中国食品安全网、食品工第１章绪论业网等网站查询有关食品安全的事件，并结合理论知识对其进行分析研究。比较分析法：介绍有关美国的行政伦理实践，并对我国的行政伦理在食品安全上的实践进行借鉴，提出可行性建议。系统分析法：对查询的资料进行分析，从中窥探造成食品安全危机的行政伦理原因，并提出解决的建议。案例研究方法：通过对“地沟油”事件的回顾分析，解读。揭示从此事件中暴露出来的我国食品安全中的行政伦理缺失，为提出可行性建议做好有效铺垫。１．４．３理论基础库珀的行政伦理理论：库珀强调行政责任是行政伦理的核心问题，认为行政责任冲突是造成行政伦理困境的根源。因此，为了使行政伦理得到实现，库珀认为应该整合内外控制机制，形成一个支持负责任行政行为④。政府管制论：针对政府管制过程中存在的某些弊端，对为何要进行管制，或管制的目的是什么等问题进行规范性研究，其中较重要的理论是政府管制的“公共利益理论＂古典自由主义：强调个人自由、私有财产，认为政府存在就是为了保护个人的自由和安全。１．５创新之处通过对相关书籍、论文的阅读发现，大多数的学者都是从经济学、食品卫生、法学、社会学等角度分析食品安全问题，本文从前人涉足很少的行政伦理角度对食品安全问题进行分析，并对重大的食品安全事故进行比较详尽的介绍，通过对美国行政伦理实践的借鉴，提出可行性建议，并具体运用到食品安全的监管上。。陈鑫峰；郗永勤，库珀行政伦理理论对我国行政管理体制改革的借鉴【Ｊ】，《中国集体经济》，２００９．０１－２５６第２章相关概念和理论第２章相关概念和理论２．１行政伦理的“百家争鸣”１９６４年贝雷在权威杂志《公共行政评论》上发表了题目为“伦理和公共服务”的文章。他着眼阐明行政官员的伦理道德和决策之间的关系，正是由于这篇论文把学界的注意力引向了行政伦理在专业环境、组织文化中的作用上。库柏在《尽职的行政官：探索行政功能的伦理》提出“能否在公共组织中坚持有道德的行为取决于四大因素：个人性格、组织结构、组织文化和社会期望。”此书在问世以来一直是美国行政官员在实践中处理道德问题和在管理和决策中将道德融入管理的首选参考书。此书通过大量的案例，帮助读者在生活实践中如何让做出有道德的决定，其中的组织文化的地位相当突出，可见在现代社会中组织中的管理者已经对组织文化的重要性有了足够的认识。那么何为组织文化呢？它是指在一个组织中由一系列的态度、信念和价值所构成的模式，是组织成员中的大部分共同拥有的、对周围事物的共同价值观。在对一个组织的文化进行研究时，基本上要从以下几个方面着手：①有没有创新、冒险精神；②对细节问题是不是重视；③是否注重效果，即这个组织的管理者是更注重结果还是过程；④有没有考虑“人”的因素；⑤内部的团结性，组织成员是不是能够齐心协力；⑥有没有进取精神；⑦在组织的发展过程中有没有用发展的眼观看待问题。组织文化在组织运行的内部和外部发挥了不容小视的作用，首先，组织文化给予我们一个识别不同组织的文化特点的途径；其次，组织文化为成员提供了一种归属感、身份感；再次，好的组织文化可以激发成员的社会责任感，摆脱私利的小圈子；最后，组织文化作为一种黏合剂，有助于社会的稳定，可以把组织成员有效的团结起来，为他们的行动提供方针和指南。可见，组织文化对组织成员的影响力是非常巨大的，随着学术界对组织文化的认识日益加深，它在行政伦理中的重要性也不言而喻了。王振华在《公共伦理学》中是这样给行政伦理下定义的“行政伦理又称‘公共行政伦理’，是伦理在公共行政关系、公共行政活动中的体现，是公共行政领域中的角色伦理。行政伦理指政府组织及其公务员在行使公共权力、提供公共服务的活动中，所应确立和遵守的伦理理念、伦理行为、伦理规范的总和④。”由此①王振华，公共伦理学［Ｍ］，社会会科学文献出版社，２００９，第１０１页７第２章相关概念和理论可见作者强调的是政府机关及其工作人员的价值观，它是协调个人、组织和社会的关系为核心的政府组织行为准则和规范体系。它强调了两个层次，一个是个人层次，另外一个是组织层次，行政伦理涉及到整个政府系统的价值取向以及它对公共管理者的价值取向的导向性，这也就涉及到了组织文化在个人价值观的确立上的重要性。张康之教授在《行政伦理的观念与视野》中谈到“行政伦理学是人类社会治理发展的一个新的历史阶段时出现的－１＂７学科，它是在人类社会治理历史的经验和教训中产生出来的，承载着人们关于探索改善社会治理之努力方向的使命。也就是说，对于行政伦理学需要在历史、现实和未来三个纬度上来加以定位，对它的研究也需要沿着这三个纬度进行。就它对现实的关注而言，所要解决的是如何在伦理向度上去重建人类社会治理体系和刷新社会治理过程中的问题。①’’张教授的评价与定义是从宏观的角度去分析，充分运用历史、现实和未来的比较来对行政伦理进行全方位细致的研究，对某一个国家的行政伦理要从上述三个纬度来考察，我们可以看出，需要特别强调的是对所在国现实际考察，并且把其当作我们下一步研究的铺垫和基石，对行政伦理的研究也要讲究对特殊性的考量。高兆明在《制度伦理研究一一种宪政正义的理解》中揭示了行政伦理中最重要的一面—行政正义。指出“政府要以公共性的一面出现、据于公共性立场对社会公共事务进行管理的一种合理状态＠。＂行政官员的理念应该从管制到服务，确立法治、平等、民主、科学的行政观念，要确立正义在行政伦理中的核心地位，从而引出行政制度要合理化，有效保护行政相对人的合法权利，对政府的权益予以制约，宪政的基本精神就是建立有限政府，从而更加高效的为公民提供公共服务和公共产品。库柏对行政伦理的解释是“行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，它是维持行政管理活动相关各方合理和正当关系的原则和规范。”库柏更倾向于从有助于行政管理实践的角度来分析行政伦理。他强调行政人员的“责任性＂，对于一个拥有自由裁量权的行政官员来说，他的随意性是很大的，能不能做出负责人的行政决策还是要看他的公共意识有多大，因此政府要通过加强对行政人员行政伦理的学习来提高其伦理水平和管理水平。由此，我们可以基本上给行政伦理下一个定义，行政伦理就是行政官员责、权、利，有效协调个人、组织和社会的关系，它以公共性为基础，以实现公共利益为目标。①郑家吴等，行政伦理学研究中的”古今中西”之辨——读张康之教授《行政伦理的观念与视野》有感，叨《天津行政学院学报》，２０１０年，圆高兆明，制度伦理研究一一种宪政正义的理解【Ｍ】，商务印书馆，２０１１，第３５５页．８第２章相关概念和理论２．２行政伦理的相关理论①库珀的行政伦理理论特里・Ｌ・库珀（ＴｅｒｒｙＬ．Ｃｏｏｐｅｒ）是美国著名的行政伦理专家，现为南加州大学公共管理学院“公民与民主价值＂的教授，库柏的研究涉及公民参与、行政伦理和公民权利等多方面，著作有《行政伦理手册》和《行政伦理学：实现行政责任的途径》等。库珀强调行政责任是行政伦理的核心问题，认为行政责任冲突是造成行政伦理困境的根源。因此，为了使行政伦理得到实现，库珀认为应该整合内外控制机制，形成一个支持负责任行政行为。库柏把责任看作是行政伦理学的逻辑基点，责任是行政伦理学的关键概念。②古典自由主义１７世纪和１８世纪期间，欧洲涌现出来的政治思潮，人么称之为“自由主义”。随着欧洲移民迁往北美大陆，古典自由主义在美国大陆生根发芽，从而一直占据统治地位。其主要内容包括：政治自由、有限政府、私有财产、社会与经济机会。他们在很大程度上影响了美国的政府官员的道德行为。主张有限政府的目的就是限制政府权力，防止政府的垄断和其权力的触角伸到社会的每一个角落，只有这样个人的权利才能得到有效保障，个人才会有真正的政治自由。私有财产是美国制度的指导思想之一，个人拥有合法的私有财产也成为推动美国发展的动力，政府要有效的保护个人合法财产不收任何组织、个人和社会团体的侵害。美国宣称是“机会的土地”，宣扬忍忍都有社会地位上升和经济发迹的机会，政府要创造更多的就业机会，让民众有强烈的归属感，促进就业也是政府的重要职责之一。③政府管制论强调对政府在施政的各个阶段所可能产生的各种弊端进行有效的监督和管制，确保政府的政策符合公民的利益诉求。美国经济学家小贾尔斯・伯吉斯认为：“所谓政府管制，就是政府采取的干预行动。它通过修正或控制消费者的行为来达到某个特定的目的。”当代世界推崇有限政府，鼓励政府将权力下放，权力过于集中的政府极易导致腐败，因此本文将会提出相应的对策限制政府权力，加强对政府的监督。２．３食品安全的内涵及其范畴中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于２００９年２月２８日通过的《食品安全法》中指出：食品，指各种供人食用或者饮用的第２章相关概念和理论成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品∞。食品安全（ｆｏｏｄｓａｆｅｔｙ）指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。根据世界卫生组织的定义，食品安全是“食物中有毒、有害物质对人体健康影响的公共卫生问题”。食品安全也是一门专门探讨在食品加工、存储、销售等过程中确保食品卫生及食用安全，降低疾病隐患，防范食物中毒的一个跨学科领域＠。目前，食品安全已经成为世界的重大战略性问题，随着人民生活水平的稳步提高，对食品安全的要求会越来越高，如今我国人民对食品的要求早就已经从以往的“有的吃”转变为“吃得好，吃得放心＂。食品是与普通老百姓的生活最息息相关的，关系到一个国家人民的体质和公民的个人安全感，对食品安全的监督和管理也体现了一个国家对公民的负责程度，更是“以人为本＂执政理念的深刻体现，是对公共利益的基本维护。目前，在我国市场上存在的食品分为四类：常规食品、无公害食品、绿色食品和有机食品。近年来，随着食品安全事故的频频爆出，带有“绿色”、“无公害”头衔的视频深受民众的亲睐，也使很多民众产生了认识上的偏差，认为只有这些头衔的才算是安全的食品，其实在我国市场流通的这四种食品都是安全的，也并不存在哪种更安全的问题，他们的营养成分也不见得比普通食品要高。２．４食品安全问题的起因食品的不安全因素存在于食品供应的整个过程，在生产、加工、包装、流通到消费，每一个环节都有可能受到不同程度的污染，一些微生物、细菌等很有可能进入食品内，从而对人的身体造成伤害，造成食品安全问题。（一）环境污染。引以牺牲环境换了的经济发展必然会导致环境的污染，由于人们的环保意识不强，致使环境的污染引起食物的污染，如水污染影响水源，从而造成食源性疾病的发生，海域的污染致使水产品的质量得不到保证，特别是通过食物链传播的疾病更是防不胜防。㈢种植业和养殖业的用药。种植业中化肥、农药的过度使用，养殖业中的饲料和兽药添加剂使用过当，都会造成农产品对人体的危害，发生食源性疾病。２０１１年美国爆发的香瓜中毒事件震惊全美，科罗拉多州有１５人染病，得克萨斯州１４人染病，新墨西哥州有１０人，俄克拉荷马州有８人。１６人确认因感染李斯特菌死亡。这是美国１０多年来最严重的食物中毒事件，死亡数字超过３年前的花生中毒事件。当时，７００多人因食用受沙门氏菌污染的花生患病，其中９人①引自《中华人民共和国食品安全法》口ｈｔｔｐ：／／ｂａｉｋｅ．ｂａｉｄｕ．ｃｏｍ／ｖｉｅｗ／４６８４０３．ｈｔｍ＃ｓｕｂ５３９７６４４百度百科第２章相关概念和理论丧命。而这起事故的源头就是科罗拉多州的一家农场。该农场为了追求经济利益，滥用农药，导致作物中的农药含量过高，造成了无法挽回的损失。㈢生产过程中的污染。在食品的生产过程中一些添加剂的滥用会造成食品的化学污染，如在肉制品中使用硝酸盐和亚硝酸盐，面粉使用过氧化苯甲酰洗自，豆制品中添加工业用的化石粉，严重影响食品的安全和群众的健康。一些小的作坊追求眼前的经济利益而忽视了卫生问题，造成车间卫生不合格、工人卫生不达标等现象，从而导致微生物进入视频当中，为日后埋下了隐患。２００３年爆发的震惊全国的阜阳奶粉事件正是对视频添加剂的过分使用造成了灾难性的后果。㈣食品包装不合格。食品的包装袋是直接和食品接触的，它的安全程度会对食品本身起到至关重要的作用。一些食品包装袋中含有的塑化剂超标、有些未打生产日期等都会直接或间接的威胁人体的健康。④消费者的盲目消费。很多消费者对食品安全的了解程度并不是很深，这也导致了他们在购买食品的时候安全意识的薄弱，给假冒伪劣商品和存在安全隐患的食品以可乘之机。一般消费者对某个食品的评价都会在食用之后，而很难做到提前预知，而且很多食品中的细菌在人体内滞留时间长，很难在短时间内察觉。㈥政府监管力度的薄弱。在中国，对食品负有监管责任的部门在国务院就有十几个，多头管理，在执行的标准也是相差甚远，而且容易到时相互推搡责任。在食品的监管中还存在缺乏规范性和连贯性，往往是出了事再出这个规范、那个规定，事件一旦过去，各项工作就偃旗息鼓。这种方式难以使我们摆脱“食品安全问题泛滥一打击一再泛滥一再打击”的怪圈。第３章我国近些年的食品安全形势以及行政伦理在食品安全上取得的成就第３章我国近些年的食品安全形势以及行政伦理在食品安全上取得的成就３．１近些年我国的食品安全形势本节将通过从消协方面获得的权威资料和数据来系统的分析一下我国近些年的食品安全投诉事件，通过数量上的变化来看最近几年的食品安全形势，本小节分两个表，一个是宏观上通过全部投诉和食品投诉的关系来分析食品投诉事件在整个投诉事件中的地位；一个是微观上通过前十名的投诉商品和服务来分析一下食品投诉的波动和起伏。表４．１＠２００７年一２０１２年中国消费者协会组织受理投诉数量和食品安全事件在其中所占的数量、比例以及变化幅度比较食品安食品安年份数量化数量变变化幅度全事件数比重数量变化５．６０％所占息全事件变化幅度数量２００７６５６８６３｜｜３６８１５｜｜２００８６３８４７７－１８３８６２．８％ｌ４６２４９７．２４％９４３４２５．６％ｆ２００９６３６７９９－１６７８Ｏ．３％Ｊ３６６９８５．７６％－９５５１２０．７％Ｊ２０１０６６６２５５２９４５６４．６％ｆ３４７８９５．２２％－１９０９５．２％Ｉ２０１ｌ６０７２６３－５８９９２８．９％ｌ１１．７％Ｊ３９０８２６．４４％４２９３１２．３％ｆ２５．３％ｌ２０１２５４３３３８－６３９２５２９２１３７．１９％－９８６９从上图中我们可以看到近六年来消费者协会接受的投诉情况和食品安全问题在其中所占的比重，可以看出，近些年我国的消费者投诉事件基本维持在６０。根据２００７年—２０１２年中消协投诉事件统计汇制万左右，食品安全事件的投诉维持在２９０００到５００００之间，所占的全部投诉事件的比重维持在５％到８％之间，而这还只是一个相对比较保守的数据，那些未报、错报的也不在少数。总体上来说，投诉总额只有在２０１０年是上升的，其他年份都有所下降，食品安全事件的数量可以用此起彼伏来形容，这也是我们在治理食品安全的时候经常会进入的怪圈。表４．２∞为２００８年－－２０１２年投诉量居前十的商品和服务清单比较投２０投占２００投占２０１２０１投诉占比量２０１诉０８诉比９诉比Ｏ占比ｌ投诉量２占比量量量通服移６６８２２．服服讯５７６１９．５６２７２２．装鞋帽装鞋帽５３７０１８．４动６６Ｏ％６４０％装２０％８％类产品移４７５１６．１４２７６８２０．８％电话服装鞋帽食品４６２１５．６２１２０．鞋帽移动电话食品３６６４９３１７．移动电话１２．８％动电话４３８１１５．Ｏ服２９３８７１４．３％５２４％６４３％７６％０％装电信４３６１４．７电信４１０６１４．０食２９２１３１４．２％４９２％９８０４％０％品视３４６１１．电信３６５１２．３４７１１．８食品３９０８１３．４听２１０１６１０．２％６０４％２２８％８９％２％产品电信装１７４５．７食品销售２３８８．３２１ｌ销７．２％３０３５ｌＯ．４饰３９１ｊ６２６％销８９鞋售ｂ１８０４０８．８％％材售①根据２００８－－２０１２年中消协投诉事件统计汇制第３章我国近些年的食品安全形势以及行政伦理在食品安全上取得的成就料汽车电１６６４２５．５１６８５．９２０４６．９％７３％互２０６５及７．１％１５１７３７．４％视％联４互联网０５零部件机房屋空调１６２５．４网空调１６１５．６空装调１８５汽６．３％１６８０５．７％修１３８８５６．８％类９３％类０１％类０６车０建材产品产品产品厨计空调１８０１６２９６．１％５３房电５．６％ａ装算１６０５．３饰材料１５７５．５机９７％９９％类产品器类产品１２７１６６．２％电视机类产品食计算电销售１４３４．７宿、文１３９０９４．９１７７空气１５４０机类产品化６．Ｏ％调５．３％１２１９８５．９％视２０％％１９娱乐、庆典６节产品机家具类产１３３０１４．４家具类产１３８０５４．８装饰材料１６３５．５％８１计算机类１５２３５．２％０计算１０７４２５．２％％％机类第３章我国近些年的食品安全形势以及行政伦理在食品安全上取得的成就品品产品产品２９２４１００％总量３０４ｉ００总量２８５ｉ００总量２９５１００％总量总２０５１３８１００％０１９％６６ｌ％８４２ｉ０量从表中我们可以看出食品安全投诉在投诉量前十的商品和服务中一直稳坐前五名的“宝座”，其占比更是一直保持在前十名总量的１１％以上，２００８年的“毒奶粉事件”使国家出了重拳整治食品市场，国务院常务会议在２００８年４月２０日召开，并在《食品安全法草案》提出建立畅通、便利的消费者权益救济渠道，消费者的权益收到损害时，对其赔偿的程度提高到１０倍的基础上，１２月１０日起，卫生部、工商总局等９个部门联合组成整治领导小组，在全国范围内打击违法添加食品添加剂的行动，组织食品行业开展自我整顿，健全长效机制，加强食品行业诚信和自律建设，在以后的两年内我们可以看到食品安全投诉事件投诉数量和所占的比重逐年在降低，这也是我国政府对食品安全这一关系国计民生的重大事件的高度关注而引发的连锁效应，而在２０１１年食品安全事件又一次卷土重来，“瘦肉精”事件、“染色馒头”事件、“塑化剂”、“地沟油”事件、“假绿色猪肉”事件有一次将人们的关注点引导了食品安全上面，这一年的食品安全投诉事件由２０１０年的３４７８９件猛增到３９０８２件，占比达到１３．４％，在近五年来，仅次于２００８年的４６２４９件，这不仅令人叹息，老百姓有一次陷入了对食品的恐慌当中，餐饮业也受到了非常严重的打击。于是国家又一次下重手，国务院食品安全办权威数据显示，２０１１年前１０个月，检察机关立案查办食品安全失职、渎职等职务犯罪５７人，在“瘦肉精＂案件中已有７４名国家工作人员受到党纪、政纪处分。公安部针对严峻的食品安全形势，对“瘦肉精”、“地沟油”等犯罪跨区域作战，全疆域覆盖，召开４０多次视频调度会议，各地先后侦破“瘦肉精’’案件１５０余起，查封非法工厂１２家，打掉非法实验室６个，查实“瘦肉精＂原料共计２．４万吨；侦破“地沟油”案件１２０余起，查实油品６万吨，侦破“病死猪”１１０起，查实“病死猪’’及其制品５０００余吨。在如此高压的态势下，我们清楚的看到２０１２年食品安全事件数量出现急速下滑，虽然比重还是上升了，但不可否认，前一年的打击确实使食品安全犯罪数减少了很多，我们可以看到我国的食品安全形势一直在走“食品安全问题泛滥一打击一再泛滥一再打击”的怪圈。综上所述，在面对食品安全危机时，政府还是会下大力气去整治的，但是力度缺乏持续性。食品安全在中国已经成为关系国计民生的大事，如果一个国家的老百姓连安全的食品都吃不上，那么这个国家的基础肯定是岌岌可危，面对接踵而至的食品安全问题，不禁有人发出“中华民族到了最危险的时刻”的呼声。第３章我国近些年的食品安全形势以及行政伦理在食品安全上取得的成就３．２我国行政伦理在食品安全上的取得成就３．２．１食品监管部门行政人员素质有较大提高面对日益严重的食品安全事件，国家加强了对食品监管部门人员的重点培训，在食品检验检疫技术、相关知识上进行必要的更新和创新，最近暴露出来的食品安全卫生事件就是食品监管部门加强监管、依法监督的成就，查处了一批大案要案，使群众免受更大的伤害，２０１１年，国家工商总局在全国各地展开了打击假冒伪劣食品的专项斗争，数据显示，总共查处食品违法案件６．２万余件，移送司法机关２００多件。２０１１年中秋节期间，全国工商系统出动执法人员５０多万人次，检查食品经营者近１５０万户次，其中检查月饼经营者６１．３３万户次；查处销售假冒伪劣月饼案件３００多件，查处不符合食品安全标准的月饼２万多公斤。有效的维护了消费者的合法权益，打击了不法商家的嚣张气焰。可以看出，在接二连三的食品安全事件后，相关部门和人员确实提高了警惕和执法力度，在一定程度上有效的维护了社会的公平正义和社会主义市场经济秩序。３．２．２相关法律在不断完善近几年来，食品安全问题日已成为社会舆论的焦点，受到政府的高度重视，一系列的法律法规和措施相继出台，２００６年１１月１日，《中华人民共和国农产品质量安全法》正式实施；２００７年７月２６日，国务院公布并实施《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》；同年８月５日，国务院公布并实旌了《关于加强产品和食品安全工作的通知》。８月１７日，国务院发布了《中国食品质量安全状况》白皮书，指出要强化食品安全监管，建立健全食品召回制度。２００８年“三聚氰胺”奶粉事件直接催生了食品安全法的诞生。２００９年６月１日，《中华人民共和国食品安全法》正式实施，让打击食品安全犯罪有法可依。而且规定了发生食品安全事件后的上报程序，讲究及时迅速上报，对瞒报、谎报的现象提出惩治措施，有效的调动了监管部门的积极性。２０１０年９月１５日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部正式对外公布了《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》。《通知》要求依法严惩危害食品安全犯罪活动，切实保障广大人民群众生命健康安全，维护社会主义市场经济秩序，促进社会和谐稳定，《通知》强调，依法遏制和从严打击危害食品安全犯罪活动，必须依法严惩相关的职务犯罪行为。对于包庇、纵容危害食品安全违法犯罪活动的腐败分子，以及在食品安全监管和查处危害食品安全违法犯罪活动中收受贿赂、玩忽职守、滥用职权、徇私枉法、不履行法定职责的国家工作人员，要排除一切阻力和干扰，加大查处力度，依法从重处罚。对与危害食品安全相关的职务犯罪分子一第３章我国近些年的食品安全形势以及行政伦理在食品安全上取得的成就般不得适用缓刑或者判处免予刑事处罚①。２０１１年２月份，在京召开的中共中央经济会议上，胡锦涛同志、温家宝同志提出“要有效防范和坚决遏制重大事故的发生，加强食品安全监管，强化社会监督，依法严厉打击违法违规行为。”国家对食品安全问题的重视程度上升到建国以来的最高度，这对有效打击食品安全犯罪，对食品监管部门行政人员的监督更加的严密，惩罚力度更加的强硬，突显了依法治国的基本国策。３．２．３社会舆论环境更加清晰随着网络等社交媒体的不断涌现，在监督食品生产厂家和食品监管部门方面，社会力量越来越起到举足轻重的作用，有效的弥补了了政府监督机构监管的空白，新闻媒体、网络、非政府组织活跃在社会的方方面面，各高校的有关监督政府的论文不断涌现，各高校不断研究食品检验检疫的新方法、新技术，与政府机关合作执法，取得了显著的成效，近些年，网络的力量让不少贪官吃了苦头，在群众的监督下，食品监管部门的执法力度和强打不断增强，延续性也更加持久，上节表４．２中给出的数据，对食品安全事件的举报每年都有几万件，对于发生在身边的食品安全事件，群众已经有了较高的斗争意识，对于侵害自己合法权益的不法商家也不会忍气吞声，只有充分调动群众的力量才能有效的把食品安全事故的萌芽扼杀在摇篮。２０１１年，全国人大常委会副委员长路甬祥代表全国人大常委会执法检查组作食品安全法实施情况检查报告时说，要鼓励社会各方面积极参与对食品安全问题的监督，理顺社会监督渠道。要保护和实现好群众对于食品安全的知情、参与、表达和监督权，为群众监督食品安全和举报投诉违法行为提供便利、通畅、有效的渠道②。在随后的报告中指出，各地要设立统一的监督投诉电话，建立举报奖励机制，为群众参与食品安全监督大开方便之门，同时，要注意鼓励新闻媒体的参与，及时跟踪报道食品安全事件＠。国家工商总局食品流通监督管理司司长张靖说，保障流通环节食品安全，既要严格依法监督经营者落实主体责任和有效落实监管执法责任制度，更要注重发挥社会监督的作用。在鼓励广大群众投诉举报违法行为，及时受理和查处，并有针对性地开展宣传教育，不断增强广大消费者识假、辨假和维权的能力的同时，也要加强与新闻媒体等单位的协作和配合，充分发挥新闻媒体的舆论监督和宣传引导作用，对新闻媒体披露和曝光的问题要跟踪查处④。２０１０年公布的《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》大力宣传国家保障食品安全的政策和法律法规，提高广大人民群众运用法律保障和维护自身合法权益的意识和能力，形成社会各界共同抵制、打击危。ｈａｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｒｄｇｚｄｔ／２０１０－０９／１６／ｅｏｎｔｅｎｔ＿１７０３７１０．ｈｔｍ中华人民共和国中央人民政府网圆ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．１６３．ｃｏｍ，１Ｉ／０６３０，１０，７７ＰＲ８ＡＰＧＯ００１４ＡＥＤ．ｈｔｍｌ网易新闻＠仲成春，直击食品安全，天津经济课题组；《天津经济》，２０１１年７月，固ｈａｐ：／／ｃｐｐｅｅ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｒｎ．ｃｎ／ｎ／２０１２／０８０３／ｃ３４９４８－１８６５９６３２．ｈｔｍｌ中国政协新闻网１７第３章我国近些年的食品安全形势以及行政伦理在食品安全上取得的成就害食品安全违法犯罪活动的强大舆论声势。对在查处案件过程中发现的食品安全监管方面存在的漏洞和隐患，要及时提出司法建议，提醒和督促有关部门和单位健全制度，加强管理，防患于未然①。国家的重视成为监督食品安全事件的有力支撑，当前人民群众的监督意识也逐步在增强，有些省份聘请食品安全监管员、设立举报电话、发放奖金的方式激励群众的积极性。。ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｈｉｎａ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｖ／ｄｕ／２０１０－１２／０８／ｃｏｎｔｅｎｔ＿２１５０３６２２．ｈｕｎ中国网１８第４章从“地沟油”事件中暴露出来的我国在食品安全问题上的行政伦理缺失第４章从“地沟油”事件中暴露出的我国在食品安全问题的行政伦理缺失４．１地沟油事件的回顾地沟油，泛指在生活当中存在的各类劣质油，像回收的食用油、反复使用的炸油等。地沟油最大来源是城市大型饭店下水道的隔油池。长期食用可能会导致癌症，对人体的危害极大。２０１１年在金华出现的新型地沟油使地沟油的内涵、提炼手法又丰富了起来，所谓新型地沟油是指将劣质、腐败、过期了的动物内脏、肉、皮经过简单加工提炼后生产出来的油。新型地沟油的新在于区别于我们以往所了解的餐厨垃圾做的地沟油。地沟油的流向主要有五种：～是从酒楼流向收集者，经过加工后，再由酒楼和餐馆经营者通过低价购买，进而流向餐桌；二是生产矿山选矿捕收剂（新手段）；三是养殖场的牲畜饲料；四是在化工厂用于生产化工产品；五是流向工厂和学校的食堂。长期使用地沟油会造成消化不良、腹泻、腹痛甚至是胃癌和肠癌。地沟油中的“泔水油”中的主要危害物一黄曲霉素，它的毒性是砒霜的１００倍。最早的地沟油事件可以追溯到２００１年的呼和浩特市地沟油事件，当时央视对地沟油流入食品的环节进行了曝光，２００２年健康元用地沟油生产制药原料，另外还有６２家饲料厂卷入这场风波，２００９年济南发达油脂工业有限公司销售地沟油１５００吨，案值１３００余万元，２０１０年四川眉山永健食品公司制售地沟油２０００余吨，案值近１７００万元，２０１１年江苏淮安裕丰油脂有限公司制售地沟油ｉ０００余吨，案值近９００万元，２０１０年－２０儿年河南惠康油脂有限公司制售地沟油８０００吨，案值近６４００万元，２０１１年江西环宇生物柴油公司制售地沟油１６００余吨，案值１３００万元，２０１２年，浙江、安徽、山东、江苏、重庆、上海六省市公安机关在公安部统一指挥下集中对浙江金华特大新型地沟油进行查处。此次行动中从上游收购加工到下游销售全环节摧毁了特大新型跨省地沟油犯罪网络，捣毁炼制新型地沟油工厂、黑窝点１３处，抓获犯罪嫌疑人１００多人、现场查获新型地沟油成品、半成品及油渣３２００多吨。一些令人触目惊心的数据和金额，正式近些年地沟油事件的屡次曝光，制售数量之多，涉案金额之大，而且出现了跨省销售，全国粮油标准化委员会油料和油脂工作组组长、武汉工业学院食品科学与工程学院教授何东平表示，几乎每个人都吃过地沟油，按照他的估计，目前中国每年返回餐桌的地沟油有２００万到３００万吨。国人一年动物和植物油消费量是２２５０第４章从“地沟油’’事件中暴露出来的我国在食品安全问题上的行政伦理缺失万吨，按照这个比例推断，我们没吃１０顿饭就可能碰上ｌ顿地沟油。地沟油已经成为我们经常见面而又没觉得见面的“朋友＂，地沟油直接的威胁是国人的身体健康，长远来看，它威胁的是我们的子子孙孙和中华民族的兴衰。因此，对地沟油要上升到战略的角度去打击、查处，绝不让地沟油有可乘之机危害中华民族。４．２“地沟油”事件中暴露出的我国行政伦理的缺失我国宪法规定：“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康①。＂然而在近些年来发生食品安全事故中暴露出来的问题甚多，本节将从行政伦理的角度观察我国在“地沟油”事件中的行政伦理缺失。４．２．１行政伦理立法的缺失导致食品安全事件发生近些年来，我国的行政伦理立法的确取得了重大的进展，《国务院工作人员守则》、《全国人民代表大会常务委员组成人员守则》、《关于党政机关县（处）级以上的领导干部收人申报的规定》和《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》等，这都是我国行政伦理法制化取得的成果。在法律方面，我国有《行政诉讼法》、《国家公务员法》、《行政监察法》等法律、法规。尽管法律的数量是非常可观的，但是具体的落实确实不尽人意，其主要的原因还是行政伦理的立法层次不够，还是要从行政人员的责任、义务、权力等方面来制定法律、法规，使之更加的细化，行政人员在违反相关法律的时候将受到法律的制裁，那么行政人员的行为就能收到约束。美国的《阳光政府法》、《行政人员道德行为准则》、《信息公开法》等法律、法规都非常详尽的阐述了政府机关工作人员的行为准则。对于部门监督主体的权限还缺乏法律的保障，群众监督、新闻媒体监督并未有明确的法律保证，在现代社会中，网络的力量日渐突出，公民通过微博、网络等曝光行政人员的行政行为也起到了很好的社会反响，但是由于缺少法律的保护，网络的力量仍然比较微弱。２０１２年我国的网民达到５．５亿，微博人数已经达到２。８亿人，在日常生活当中，消费者通过言语、图片、视频等形式上传自己遇到的食品卫生事件成为监督食品安全的有效途径，如果不是转发量巨大、社会影响恶劣的事件，监督部门人员就算在网络中发现了也会不管不问，由于缺乏法律的保障，监督部门人员也缺乏了调查取证的积极性。④引自《中华人民共和国宪法》，２００４，第２１条２０第４章从“地沟油”事件中暴露出来的我国在食品安全问题上的行政伦理缺失我国现在正在处于转型时期，各种价值观念蜂拥而来，行政环境也发生了重大的变化，新的价值体系还未完全建立，各种诱惑又接踵而至，难免导致行政伦理出现下滑趋势。缺少行政伦理法导致对行政人员的约束减小，一些商家为了拿到免检产品的准入，黑幕交易、暗箱操作的事时有发生，在面临公共利益与个人利益相冲突的时候，个别官员把持不住道德的界限，最终走上一条不归路，导致劣质商品进入市场，直接危害消费者的切身利益，没有行政伦理的相关立法，行政人员的自我约束就会变为自我放纵，食品安全事件的发生也就在情理之中。４．２．２我国行政监督机制的制度问题目前我国存在监督主客体不明确，监督执行不到位，监督手段不科学，监督重点不清晰，监督机构缺乏独立性、自主性，部分监督人员素质不高，监督的法律法规不健全，公共监督的意识不高。要实现有效的监督，必须实现监督主客体的身份明确化，明确责任和权限，分清各自的主客体身份，才能实现有效的监督。在我国，很多党政机关的一把手既是监督的对象，又担任监督机构的领导，这样就是这些党政机关干部处于监督的空白，无人可监督的地位，权力的过分集中容易导致上级领导根据自己的好恶来形成自己的一套伦理规范，随机性比较大。同级别的监督由于监督体系的相互依附，加上行政的干预，普通群众和行政人员很难起到对上级监督的作用，领导干部的任免，群众要不就是没有表决权，要不就是蒙在鼓里，在对食品的监管过程中，一个监管部门的领导由于权力的过分集中，又缺少必要的监督，极容易导致其被商家收买，对产品的检测、检验“放一马”，这也成为劣质产品流向市场的最重要关卡被疏通，最终受害的是广大的消费者。而一旦发生食品安全事件，出于维护本单位声誉的考虑，往往都是“秘而不报’’，相互推卸责任，有时还会出现“官官相护”的现象，你放我一马，有朝一日我也放你一马。这些导致了对政府机关监督的不到位，监督机制不能有效运行。监督的目的之一就是通过惩治给监督的客体较大的压力，而在我国对监督客体的惩治力度明显不足，有些领导干部甘愿冒点风险收受商家的礼物，虽会受到处分，但是眼前的利益、监督的不到位促使领导干部甘愿冒险，面对社会的舆论和纪检部门的谈话，这些对它们并不构成实质性的利益损害。当众多的食品安全卫生事件曝光后，人民权重发现自己的监督没有起到应有的作用，食品安全事件还是一波接着一波的到来，他们的参与监督的积极性骤然下降，对食品监督部门的信任度直线下降，继而失去了对政府和监督制度的信任。监督的重点偏失，忽视了预防工作的提前进行，我国的监督机制很多都是放在了惩治方面，而对预防工作确很少下功夫，对发生重大的食品安全事件，很少有人主动承担责任，很多官员都在主动逃避责任，个人的价值观发生了严重的扭曲，平时对行政官员缺少全面的考核，在道德评测方面更是少之又少，很多人上班都是“磨洋工”、“混日子”，第４章从“地沟油”事件中暴露出来的我国在食品安全问题上的行政伦理缺失缺少必要的思想教育，在对食品的检验检疫中敷衍了事，走走形式，“铁饭碗”的思想导致了很多公务员的懒散，对人民群众生命的极不负责。在发生食品安全事件后出台的相关法规，缺乏必要的听证程序，没有汲取民意，深入群众中去了解民情，很多法规空泛，缺乏群众基础。在发生食品安全事件后，很多监管部门领导瞒报、延报，生怕影响自己的政绩，政绩观成为其道德规范的知道原则导致了很多食品安全事件得不到有效的查处。监督机构缺乏独立性和自主性，在近些年发生的事件中，很少看到有官员因为这个而落马的，大都是发生重大食品安全事件时，立刻跳出来做事后控制，那时国家和人民群众的损失已经发生。这不排除行政力量的干预，监督部门需要有强力的独立性才能保证对客体的监督威慑力，但是在我国，监督部门大都受到双重领导，既要受到上级主管业务部门的领导，又要受到同级的组织和部门的领导。在行政系统中，如党的纪委、审计、监察部门受到党政机关的直接领导。这些监督机关的领导往往是由党委或者行政部门领导人民，人事上牵涉关系复杂，束缚了监督部门的手脚。监督部门的经费很大一部分掌握在同级机关的手中，人力、物力、财力都受到限制，很多监督部门不是在监督行政机关，而是在努力的搞好关系，丧失了监督的自主性。４．２．３部分行政人员的道德素质有待提高中国自古有“书中自有黄金屋，书中自有颜如玉＂的说法，“官本位”的思想在中国可谓根深蒂固，寒窗十年就为金榜题名，踏入仕途。现如今，“公考热”的现象也突显了这个问题。下表为２００３年一２０１３年报考国家公务员认输汇总，从中可知“考公热”在中国的“泛滥”程度。表７．１为２００３年一２０１３年国家公务员报名情况比较①２００３年一２０１３年国家公务员报名情况汇总年份位２０１３２０１２２０１１２０１０２００９１２９２７１０４８６９７６３９２７５７５５６招考职招录人数２０８７９１７９４１１５２９０１５５２６１３５６６审核通过数１３８．３万１３０万１４１．５万１４４．３万１０５．２万９６万９０．２万９２．７万７７．５万５３：ｌ５９：１５９：１５８：１参考人最终比例第４章从“地沟油＂事件中暴露出来的我国在食品安全问题上的行政伦理缺失２００８２００７２００６２００５６６９ｌ６３６１６０５３５４５６４０３６５４００１３７８７１２７２４１０２８２８２７１７５７２５４７５８０万７４万５４万３１万１８．２万１２．５万６４万５３．５万５０万２９万１２万８７６０９４６：１４２：１４８．６：３５：１１５：１１６：ｌ１２００４２００３公务员的“铁饭碗＂、“金饭碗”思想使一大批年轻人步入考公的热潮，进入体制内后，他们有一部分人会安于现状，“当一天和尚撞一天钟”，进入领导阶层后很多人的就会有了特权思想，对自己的业务水准要求也会降低，缺乏必要的专业知识和专业精神，特别是监督机构的领导“只手遮天”，充当不法商家的保护伞，收取高额的“保护费”，个别商家有恃无恐，近些年很多食品安全事件都牵涉到很多官员，也有很多因此丢了“乌纱帽”。作为人民的公仆，很多行政人员缺乏必要的公仆意识，处处以“官老爷”的身份自居，监督效率低下，人浮于事，有些监督部门到商家检验食品其实就是为了收取“过节费”、“保护费’’等，这也造成了商家只要交钱，万事大吉的错觉，双方对食品卫生的把关也就马马虎虎。例如，２０１２年２月份针对群众深恶痛绝的“地沟油”问题，山东省集中开展了专项打击活动，多个部门联合出手，破解执法难题，依法予以严惩。共批捕非法制售“地沟油”的刑事犯罪１３４人，已起诉１９人，查处涉嫌渎职犯罪的国家工作人员１２人①。在发生重大食品安全卫生事件时，为了保护部门的利益，很多部门都是拿下属部门开刀，极力把责任推到下面，绍兴市的毒胶囊事件就是一例。在“地沟油”事件中，受到处罚的往往也是下面的监管部门，而上级机关确“毫发无损”，还赢得了为公共利益而“大义灭亲”的美名。《中华人民共和国食品安全法》规定：“发生食品安全事故的单位应当立即予以处置，防止事故扩大。事故发生单位和接收病人进行治疗的单位应当及时向事故发生地县级卫生行政部门报告。”、“农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门在日常监督管理中发现食品安全事故，或者接到有关食品安全事故的举报，应当立即向卫生行政部门通报。”、“任何单位或者个人不得对食品安全事故隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据。”②虽然法律明确规定了上报的程序和惩治措施，但是在政绩观的怂恿下，很多地方还是出现了瞒报、虚报的现象，不少食品监督部门的领导干部为了自身的“仕途”通过各种渠道将事件“瞒天过海”。为了自身的利益而不顾人民群众的生命安全，公然藐视王法，个别领导干部的道德之低下令人发指。国ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｃｈｉｎａ．ｃｏｒｎ．ｃｎ／ｒｏｌｌｎｅｗｓ／２０１２—０２／２７／ｃｏｎｔｅｎｔ＿１２９３５４７１．ｈｔｍ中国网圆＜中华人民共和国食品安全法》第七十一条，２００９年２月２８日２３第５章美国行政伦理的实践和启示第５章美国行政伦理的实践与启示５．１有关美国的行政伦理实践㈠专业精神是每个行政人员必须具备的基本素质。当公务员作为个人或者一个群体为公共服务时，有五类价值对他们的行政道德影响最大，分别是：政治价值、经济价值、社会价值、官僚价值和专业价值。无论是在公共领域还是在私人领域，都有一些共同的专业价值，被称为专业精神。什么是专业精神，美国的学者将其归纳为六条①：①专长于自己职业的知识和技能；②与服务对象打交道时，有行动和决定的自主权；③能与同行打成一片，和谐相处；④能承诺在自己的领域里工作一辈子；⑤把提供无私的义务当成是自己的义务；⑥相信笨专业的成员都具有自律精神。在１９世纪８０年代，威尔逊首先指出了专业精神在公共行政中的重要性。１８８７年威尔逊发表的论文《行政的研究》中清楚的指出：公共行政是－ｆ－］专业。行政应该脱离政治，有自己的独立地位，虽然行政的指令是由政治下达的，但是行政部门的工作绝不应该受到政治的干扰。在威尔逊看来，公共行政是－１７专业，所以，在从事公共行政的人员必须是公共行政的专业人士。他们不能受到政治的干扰，但必须要有明确的行政方向，讲究行政效率，把公共的利益摆在核心地位上。美国公共行政协会在１９９４年修改的道德规范上指出专业精神的核心就是在决策过程中有效使用行政选择权和提供最优质的公共服务。规范强调，专业精神的核心是为公众利益服务，其次是遵纪守法，做模范，接着是保持个人和组织的诚信，建立良好的组织文化，最后要在专业上力争上游，精益求精，做到对本专业了如指掌。从中可以看出美国对行政人员的要求是德才兼备，“德”重于“才”。在美国食品药品监督管理局中的行政人员必须经过严格的筛选，所选人员必须有高度的爱国热情，专业相符，具备相关的食品药品检测技术和知识，对工作高度负责，能够经受起各种诱惑，充分理解自身的职责，在担任公务员期间要不断的进行培训和考试，及时更新相关专业知识，做到站在最前沿。㈢道德规范起到有效的约束作用。道德规范是指对规范的对象具有约束性的，要求其忠于公共利益，忠于规范设定的行为准则，并将其列为自己的奋斗目标。美国强调要在政务中保持高度的道德标准，增强公民对政府及其工作人员诚Ｊ．Ｈｏｕｓｅ，＆ＳｔｅｖｅｎＫｅｒｒ，ＭａｎａｇｅｒｉａｌＰｒｏｃｅｓｓａｎｄＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌＢｅｈａｖｉｏｒ，２ｎｄＥｄ．，ＧｌｅｎｖｉｅｗＩＬ，Ｓｃｏｔｔ，Ｆｏｒｅｍａｎ，１９７６．＠ＡＪａＩｌＣ．Ｆｉｌｌｅｙ，Ｒｏｂｅｒｔ２４第５章美国行政伦理的实践和启示挚廉政的信心，政府官员要在道德规范的要求下做出正确的决策，做到公私分明，为民谋利。道德规范要作为在决策者处理利害关系时的参照标准，要遵循比其他领域更加高的道德标准，严以律己，不卑不亢。政府行政人员的最终目标是把民主的价值发扬光大，不断提升公众对政府的信心和支持。２０世纪７０年代的“水门事件㈣催发了制定到的热潮，１９７８年美国国会通过了《政府道德法》，确定道德法规在公共行政中的重要性。２０世纪８０年代美国只有３６个州有自己的道德规范，２０世纪末，５０个州中已经有４７个＇＞ＨＳＵ定了本州的道德规范。美国政府根据道德法设立政府的道德办公室，１９８９年政府道德办公室升格为一个独立的机构，它的主要任务是防止行政人员出现利益冲突以及在发生利益冲突的时候进行有效处理。政府道德办公室还与行政系统各部门合作，努力提高政府机关行政人员的道德水平。政府道德办公室圆的任务主要有六项：①对法案的所有领域以及行政系统整个利益冲突和道德领域制定相关的规章制度；②和具体单位的道德官员审查出任公职候选人的财务公开情况；③培训道德官员；④协助有关人员避免不道德的行为，并对道德法规和条例进行统一的解释；⑤对政府部门的道德进行全面的监督；⑥对道德法和道德条例进行评价。政府道德办公室的主任直接由总统任命，任期５年，办公室下设５个办公室，分别是：主任办公室、政府关系和特别项目办公室、法律顾问和法律政策办公室、部门计划办公室、行政和信息管理办公室。食品经销商或者厂家给予监督部门领导的“好处费”，一时使很多官员陷入泥潭，没有良好的道德规范极易导致行政人员受外界的利益干扰，将公共利益抛之脑后，而对行政人员履行道德规范也无法有效的实施进行监督，单单依靠自律而无他律的话，其后果也是难以想象的。美国食品监管部门所执行的法律都被编入《联邦食品、药品和化妆品法案》，食品安全监管部门实施的监管范围非常大，比如处方药，对它的监管就要涉及到方方面面，从药品的测试、制造乃至到了广告营销都要进行监督，绝对的权力必然会导致腐败，《政府道德法》起到了很好的惩处和监督效用。㈢公民参与是基本保障。公民意识作为公共行政伦理的基础，它的盛衰强弱，极大的影响这行政行为的走向，影响着一个政府的反贪倡廉的进程。公民要了解政府、了解政治、了解民主的原则，这样才有真正的公民意识。公民参与是公民①水门事件（Ｗａｔｅｒｇａｔｅｓｃａｎｄａｌ）或译水门丑闻，是美国历史上最不光彩的政治丑闻事件之一，其对美国本国历史以及整个国际新闻界都有着长远的影响，在１９７２年的总统大选中，为了取得民主党内部竞选策略的情报，１９７２年６月１７日，以美国共和党尼克松竞选班子的首席安全问题顾问詹姆斯・麦科德（Ｊａｍｅｓｗ．ＭｃＣｏｒｄ，Ｊｒ．）为首的５人闯入位于华盛顿水门大厦的民主党全国委员会办公室，在安装窃听器并偷拍有关文件时，当场被捕。由于此事，尼克松于１９７４年８月８日宣布将于次日辞职，从而成为美国历史上首位辞职的总统。圆王恬，办公室业务一国外办公明，２０１３年１月．２５第５章美国行政伦理的实践和启示意识中最重要的环节，一旦公民树立起应有的意识，履行应有的义务，积极参与公共事务，公民就可以在公共行政中发挥应有的作用。在现实生活中，公民的有效参与促进了公民意识的成长，官僚机构权力的下方和公民对政策的积极参与，促使政府更加靠近基层，更容易听到基层的声音，能够更快的对基层的诉求做出反应，从而提供更加优质的公共服务，有效的提高政府的责任感意识。在美国，公民参与的形式主要有以下几种：顾问性质的公民委员会、邻里政府／特区政府、具有管理功能的公民委员会。美国民众特别强调平等的信念，他们相信：主任对仆人的支持不是自动的，也不是无条件的，而是重在表现，要看仆人个人的努力和取得的成果。美国流行对政府的不信任，藐视权威，政府提供的公共服务和做出的政绩他们觉得是理所当然的，而如果政府做错了事，哪怕只有一次也是不可原谅的。美国是一个法治社会，严格按照法律的程序办事，非政府组织在行政过程中也会起到干扰的作用，拉关系、走后门、利用狡诈的行为为个人谋利的事件一旦曝光，必将收到法律的严厉制裁，不管你以前有多大的功绩或者官阶有多高，“水门事件”就是一个例子。美国也是一个深受宗教影响的国家，在美国没有一个全国独尊的宗教，这也为候选的官员参与选举带了不少的麻烦，但是正是这样的局面，使官员上台后要照顾全方面的利益，各个方面一组合就成了公共利益，宗教中的传统道德通过教徒的传播广为流传，这对民众监督官员，倡导行政人员遵守道德规范也起到了正面的作用。在发生突发的食品安全事故时，公民可以通过公民委员会等形式向相关部门反应，而食品监管部门要做的就是及时检查，向公民做出合理解释，在美国，选民是可以把任何政府官员拉下台的，特别是关系公民生命安全的食品事故所引起的轰动美国官员也心知肚明。２００９年，美国辉瑞公司被举报用不当手段推销药物，遭美国司法部重罚２３亿美元，其中１．２亿美元奖给了该案的举报人。而美国这一“凡举必重奖”的做法，源于该国《反欺诈法》规定的举报人分享罚金制度①。这样就有效的促进了公民的参与，对食品药品的监管也更加的严密。㈣发生利益冲突时公共利益要凌驾于个人利益之上。所谓利益冲突，就是指个人利益和政府利益之间的冲突。政府官员在对它们的服务对象采取不偏不倚的服务态度，在做出决定的时候，应该从公共利益的角度出发，从宏观上把握，而不是着眼于个人的私利小圈和微观的一针一线。而在现实中，公务员的社会关系、金钱、个人信息等都会和他们的公共职责发生冲突，特别是金钱。常见的利益冲突主要有两种：自我交易和施加影响④。自我交易是指借助手中的权力为自己或者和自己有着特殊社会关系的人谋利益，从中获取好处。自我交易极大的损①引自ｈｔｔｐ：／／ｈｅａｌｔｈ．ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ／ｈ／２０１１／１１０８／ｃ２２６９５１—１７６５４０２９４６．ｈｔｍｌ人民网＠孔祥仁，防止利益冲突，从高官做起——美国、英国案例解析［Ｄ］，２０１２．第５章美国行政伦理的实践和启示坏了政府的形象，丧失公众对政府的信心，因此，美国规定政府机关工作人员不得参与对其本人的经济利益有着直接的影响或者未来可能有影响的公共事务。和自己有特殊社会关系的人群，在牵涉到经济利益时，政府机关人员也不得参与其中，包括：行政人员的配偶、未成年子女、同居人、联邦政府以外的雇主、行政人员将来的雇主、行政人员担任主管人员或者主任的组织，以及家庭成员。施加影响指行政人员通过自己的个人影响力，经过疏通，对自己的亲近之人或者有着特殊关系的人谋取私利。施加影响就是指利用手中的权力，为公共谋利益的权力下放到私人世界，这种制造不平等的手段是对公共利益的严峻挑战，也是民众所不能容忍的。在美国是严禁政府官员身兼两职或多职的，一旦政府员工受雇于私人机构，那么他就不能安心于本职工作，在工作时间和个人精力上必然会发生冲突，如果两份工作的性质不同，就会造成行政人员上班耗时间，下班赚外快的现象，而如果兼职的工作与本职工作相仿或相近，那么便会造成一系列的问题，如施加影响、通风报信、徇私舞弊等。因此美国的各级政府都有有关官员兼职的规定，比如西弗吉尼亚州的道德法规定政府部门人员不得出任私人企业的职位。在收礼方面，美国各级政府也有不同的规定，但相同之处在于严格。美国各州对收礼的做法大体有三种：①零容忍法；②明线法：⑨公开／识别∞。美国有很多州是“一杯咖啡也不准喝州”，在礼物方面不讲任何情面，这就是零容忍法。马萨诸塞州和威斯康星州就是实行零容忍法的实行者。美国有将近半数的州实行的是明线法，即对礼物的价值做出判定。不超过规定数额的礼物可以收，爱荷华州规定，每天收到的礼物包括食品和饮料不得超过３美元。三分之一的州是公开法，对于收受礼物的价值没有特别规定，但是收礼之后必须上报，这种手段虽然对礼物不加限制，但是对防止幕后交易的效果不亚于零容忍法和明线法。当前很多中国官员存在的贪污腐化、收受礼品等恶习已经引起了社会广大民众的反感，在收受礼物方面我国的监督还不健全，官员收受礼品或者变相收受礼品的现象还比较普遍。以上的三个做法对食品监管部门的人员具有较强的约束力，促使他们不敢明目张胆的收受礼物，在收受礼物之后也是过的胆战心惊，在高压姿态下，食品生产厂家也不敢冒天下之大不韪贸贸然对官员行贿。∞财务公开是防治行政腐败至关重要的环节。要防止行政人员假公济私、谋取个人私利，财务公开是至关重要的措施。将财务公布于天下可以揭示公务员潜在的利益冲突，使某些人不敢那么明目张胆的打捞一笔，更加便于公众对政府的监督，为此，财务公开要做到尽可能的详尽。财务公开的项目一般包括：薪水、兼职收入、股票、财产净值、合伙人收益、地产等等。财务公开分两类：对外公开的财务和对外保密的财务。对外公开的财务是美国联邦政府中一部分高官必须回马国泉［美］，行政伦理：美国的理论与实践，［Ｄ］，上海：复旦大学出版社，２００６，第１５１页２７第５章美国行政伦理的实践和启示填报的，目的是上报他们的经济利益，以及他们的配偶和未成年子女的经济利益。内容包括：达到上报限额的利息收入，包括股票、地产、证券等的利息收入。劳动所得收入、酬谢礼金、退休福利，其他的非投资收入。达到上报限额的礼物和退款。行政官员的债务数额。将来就业的协议和安排，和将来雇主之间的带薪留职协议，政府外的职务等①。而对外保密的财务公开是针对行政系统内部级别比较低的官员填报的。这些关系的业务经常涉及到比较敏感的国家机密，对外保密的财务公开中官员的财产价值和收入不必上报，共同基金、国债和银行存款的利息等不必上报，与对外公开的财务公开相比最重要的区别在于财务公开报表的对外保密。财务公开是一步未雨绸缪的好棋，政府的道德管理部门必须及时的提醒相关人员潜在的利益冲突问题，以免一着不慎满盘皆输。当然，以上的措施在美国食品监管部门依然有效，官员的财产进行公开，不合法的财产就会暴露的阳关之下，财产申报是政府官员表明自身清白的武器，也是惩治腐败的一把利剑，在我国，社会各界要求政府机关人员财务公开的呼声一浪高过一浪，但是迟迟未出台相应的强力措施，国家应该制定相应的法律强制官员及其家属申报公开财产，这样才能有效的监督其财产情况，防止贪污腐败现象的发生。㈥信息自由。美国学者鲁尔克说：“只要保密可以制造一种专业的神秘感，当官的把手头的信息保密起来就可以推动官僚权势的利益。”麦迪逊也讲过“一个信息不普及的，或者无法去普及信息的，所谓的人民政府，只能是一场闹剧的开头或者是一出悲剧的序幕。㈨强制政府去控制自己并不是件容易的事，所以光靠内部来控制是远远不够的，还需要公民的广泛参与，在社会的各个领域对政府的行为进行监督，大众的知情权是最重要的，政府的信息要进行及时的公开和阐述。１９６６年美国国会通过了《信息自由法》，此法成为美国公民监督政府的最重要的工具。《信息自由法》适用于美国联邦行政系统的各个部门，该法规定各部门制定的规章，决定和命令等都要及时的印发出来，向社会公布，特别是通过互联网让公众知晓，更为重要的是该法要求政府各个部门一旦收到申请就要向申请人公开所掌握的资料和记录。根据这部法律美国公民、各种组织、外国人、大学和协会等，都可以提出信息自由的申请。联邦政府行政系统各部门拥有的记录都可以查阅。非商业机构、新闻界和教育系统的申请人可以免交律师费和申请费。政府的各部门均需设立对公众开放的、有电子搜索和索引功能的电子阅览室。在对食品安全事件的查处过程中，都是时候采访、报道，公民很难第一时间了解相关监管部门的执法程序和应对措施，这也不利于公民日后的政治参与，在查处诸如“地沟油事件”等的此类重大食品安全事件时，应该建立全社会的相应机制，第一时间报道，通过各个渠道向民间传达执法过程，让公民有效的参与进来，这。李彦，我国财产申报制度研究：利益冲突的视角【Ｄ】，北京；《中共中央党校硕士论文》，２０１０年５月．。马国泉，美国的廉政建设：多管齐下的制约机制【Ｇ】，广州：《广州大学学报（社会科学版）》，２０１１年８月２８第５章美国行政伦理的实践和启示也有利于将来对此类事件的民间监督的有效运行。㈦政府会议的对外开放腐败最怕的是公开，最怕公布于天下。对付腐败最重要的途径就是把政府的活动公之于众，会议对外开放就成为了一项具体的措施。回顾美国的历史，当时的大陆会议和制宪代表会议都是秘密召开的，由于美国的历史本来就不长，美国开始会议开放的历史就更短了。１８９８年只有少数几个州开始实施会议的对外开放，一直到２０世纪５０年代大部分的州才开始要求政府会议向公众开放。现如今，美国的５０个州都已经向公众会议开放，１９７６年美国国会通过了《阳光政府法》，要求会议要向公众开放，除非涉及到军事秘密、商业秘密，以及私人的人事记录等，政府的每次会议当中的每个部分都必须有公众旁听，全面的对外界开放。阳光法的主要内容包括：关于行政机关、会议、机关成员的含义；公开举行会议的基本要求；豁免公开举行的会议或者其中的一部分；举行不公开会议的种类和举行不公开会议的程序；举行公开会议的程序；不公开举行的会议必须制作会议记录，必须对公众提供可公开会议的信息；法院对行政机关执行该法情况的司法审查；诉讼费用；国会的监督；等等∞。公民如果认为行政机关的行为与阳光法不符，可以提起两种诉讼：①不服行政机关为实行该法制定的法规，请求法院审查其合理性；②请求法院审查行政机关某个具体的行政决定是否违反该法。美国食品药品监督管理局在召开有关食品安全的会议时，除非涉及到机密，一律对外公开宣布，发生食品安全突发事件后也第一时间向社会传达正确信息，通过各种渠道更新事件进展过程，２００７年３月３０日，美国农业部食品安全监督服务局（ＦＳＩＳ）召开了一系列关于食品生产厂基于风险的检验（ＲＢＩ）的会议，旨在提高食品安全、更好地保护公众健康。这些会议全部对外进行开放，新闻媒体对其进行全方位的转播，会议的程序、议事、参加人员全部暴露在公众眼中，有效的防止了暗箱操作和官员的自我决断。５．２美国的监督机制２０世纪４０年代范纳和弗里德里奇有关行政伦理的那场大论战中，双方各执一词，在“内部制约”和“外部制约”的争论下催生了行政伦理这门学科，究竟是依靠政府自身力量的“内部监督”好呢？还是依靠外界的各方对政府监督的“外部监督”好呢？美国的做法是双管齐下，可以说，美国政府的“清廉”与内部和外部无孔不入的监督机制是分开不的。（＿）内部监督。在美国，内部监督不仅有来自国会的政府责任署，还有行政系统内部的联邦检察长、特别检察官、督察长以及巡视官。政府责任署是美国国会＠宋小卫编译，阳光下的政府［Ｇ】，中国信息年鉴，２００３年４月２９第５章美国行政伦理的实践和启示下属的一个非党派的独立机构，它的前身是会计总局，其主要任务是检查联邦政府的工作表现和各方面的开支情况，有人戏称它为国会的“警犬”，政府责任署有效的为国会收集行政机构的各种信息，使国会及时掌握所必需的信息，定期就政府的项目是否达到计划的预期目的，有没有向公众提供良好的服务等做出回答，最终的目的还是要监督美国政府要向人民负责。政府责任署在人力资源方面的具体任务包括：①将战略目标层层分解，落实到组织的员工，做到了将战略目标落地，将组织与员工对接；②对行政人员进行全方位的绩效评估，建立基于个人能力的评估机制；③精简部门，员工薪酬与行政绩效挂钩；④对行政人员进行全方位的培训，鼓励行政人员到外部特别是高校进行培训④。政府责任署有效的改进了政府的活动，为美国民众节约了数以亿计的金钱。美国的联邦检察长是直接在司法部长的领导之下的，代表美国的主要起诉人。全美大约有９３名联邦检察长，联邦检察长是由总统在听取了参议院的建议后，经参议院认可后才任命的。美国的检察职能是以个人负责为基础的，检察官是绝对的领导，他有权决定该办事处的一切事务，包括起诉与否和人员任免②。除了在关岛和北马里亚纳群岛有一名联邦检察长外，其余的都是一人负责一个司法区。每一位联邦检察长都是该区代表政府的首席执法官员。特别检察官是由政府的司法部长或者是国会为了调查在职的联邦政府官员的不当行为而从非政府背景的人中任命的。这是为了最大限度的摆脱政府官员去调查政治上有联系，经济上有利益纠葛的内部人士，臭名昭著的水门事件后，第一位特别检察官被任命，司法部长在任命了特别检察官后如果没有合适的理由，如腐败、身体或者其他伤害，不得将其撤换。１９７８年卡特总统签署了督察长法，在十二个联邦政府的部门里设立了独立的调查和审计办公室。该法授权督察长为政府提倡节约、注重效率的独立代言人。如今，联邦政府在各个部门设立了５８个督察长办公室，为了维护政府的清廉，提高行政效率，打击滥用职权做出了巨大的贡献，督察长每年都会起诉上千名违法官员，挽回经济损失几十亿美元。督察长的主要使命包括：①进行独立客观的审计、视察、调查和评估；②提倡厉行节约、注重行政效率和效果；③防止欺骗、浪费和滥用职权；④对未定的立法和规章进行审批；⑤为联邦政府的各部门负责人和国会提供完整的最新的信息＠。督察长具有很强的独立性，根据美国法律督察长要听从部门一把手或者副手的领导，但是这些一把手和副手不能组织督察长进行审计和调查。督察长可以直接调阅该部门的记录和各种信息；随时可以与部门主管会见；除了涉及国家安全外，督察长随时可以进行必要的调查，公布认为必须公布的调查报告，还可以发出传票，索取部门以外的信息和相关文件；为作证主持宣誓；。易丽丽，美国政府责任署人力资源改革与创新［Ｄ】，国家行政学院公共管理教研部，２０１１年１２月圆何家弘，论美国检察制度的特色［Ｄ］，美国：西北大学，１９９５年．＠马国泉［美］，行政伦理：美国的理论与实践，［Ｍ］，上海：复旦大学出版社，２００６，第２０７页．３０第５章美国行政伦理的实践和启示根据意愿雇佣和操控自己的员工以及他们之间的合同资源。美国的巡视官办公室成立于２０世纪６０年代，他是由议会任命的政府官员，负责调查针对美国公提起的有关行政行为的诉讼。二、外部监督。外部监督主要是通过政府外部的各种你个团体对政府的监督，有新闻界、非营利组织、学术界以及人数最多的选民。在美国，新闻界具有巨大的影响力，国家面临最紧急的问题，什么是合适的对策，对政府官员的评价，新闻界都能够起到举足轻重的作用，新闻界具有高度的自由，同时也获得美国民众的高度信赖，对公共议事的日程、大众舆论、政党的选举和政府的政策，新闻界的话语权都是非常巨大的。美国民众对政治新闻的小心来源绝大部分是通过新闻媒体得知的，参选的候选人也是通过新闻媒体来为自己拉拢选民。比较著名的新闻媒体像对国际政治报道的《纽约时报》，对国内政治报道的《华盛顿邮报》，对经济事务报道的《华尔街日报》等。新闻界在美国民众取得的地位归功于对民意的尊重，这也使新闻媒体对社会舆论的走向起着举足轻重的作用。在美国学术界，学者们经常对政府进行抨击，主要的原因就是学术界不用仰仗政府的鼻息，教授的终身制是一项重要的举措，制度化成为科学自由的有效保障。美国著名的机构兰德公司、布鲁金斯研究所等机构的学者，各个大学的教授每年发表的大量论文成为政府制定政策的参考文献，他们敢于对政府挑刺、评头论足，积极的融入政府的政策制定当中去，这样养成了美国学术界的学术自由之风，即使在经济困难，大学经费不足，对政府的依赖性增大的情况下，学者们对政府也是毫不留情的批判。２０世纪是美国的非营利性组织快速发展的时代，１９５０年的５万个增长到２０世纪末的１００多万个，２００８年美国的非营利性组织为１５１万多个，总资产达到４．３４万亿美元，成为美国一股不可忽视的强大力量①。“公民反对浪费”是美国首屈一指的纳税人监视团体，在美国有成员ｉ００多万，该组织的使命是消除政府的铺张浪费、管理不善和效率低下等问题，该组织设立的《政府浪费观察》在分发给组织成员的同时，还会邮寄给美国国会议员和各新闻媒体。《国会猪书报告》对政府的不正之风进行大胆揭露，毫不留一丝情面，对损害公共利益的官员指名道姓，详细刊登。通过这些途径把政府的浪费行径公之于众，让民众对政府的行为进行有效的反应。此外“监视管理和预算办公室”、“政府责任项目”、“公共廉政中心”等非营利性组织通过对政府预算、税收、信息公开程度以及帮助知情人打官司等各方面有效的监督政府，有时候会使政府如坐针毡。选民在美国是最庞大的力量，他们可以把“官老爷”拉下马，有些甚至会一着不慎，遗臭万年。这也是政府官员最不敢得罪的群体，“水能载舟亦能覆舟”正是这个道理。美国还有种叫“罢免选举”的选举，选民通过此种方式可以把他们认为不称职的官员但＠民政部，美国非营利性组织运作和管理的启示与思考一民政部赴美国代表团学习考察报告，２０１０年１２月．３１第５章美国行政伦理的实践和启示任期还未满的官员提前撤换。这种方式在美国还不是很普遍，只有１８个州通过了选举罢免州政府官员的法律，但是这也是一种有效监督政府的“利剑”，它使政府明白众怒难犯的道理。美国的内部监督和外部监督机制的结合在监督食品安全部门上起到了决定性的作用，迫使食品监管部门在职责范围内活动，不作为、乱作为都会在社会各个阶层无数双眼睛的监督之下，美国食品药品监督管理局的预算、部门和人员作为、官员的财产都暴露在阳光之下，新闻媒体、普通百姓也无时无刻不在有心或者无心的对其进行监督，在这些方面我国还存在着诸多不足，美国的方法值得我们借鉴。第５章美国行政伦理的实践和启示５．３美国行政伦理的实践对我国的启示５．３．１对行政人员的监督、激励美国主要是通过法律和行政伦理的制度来约束和规范行政人员的行为，由上述可知，美国的行政伦理是以“性恶论＂为核心价值观来管理的，行政组织及其行政人员的行为必须以法律为准绳，美国行政伦理在这一点做的非常细致。如对收礼、金钱往来、有特殊社会关系的人群、政府做的决策等，对行政人员的财产进行全方位的公开，有效的打击行政腐败，内部与外部的监督系统也时刻关注官员个人的消费情况、未成年子女的上学情况和住宅、车辆的使用情况，可以说行政人员在全方位立体的监督之下，一旦发生以权谋私，将个人利益置于公共利益之上的行为将很快的败露，行政腐败的温床也就会顷刻间冷却。不管是从内部还是外部，美国对各个方面都做到细之又细，使行政腐败现象生存的空间小之又小。同时加强对行政人员行政伦理道德的培训和教育，美国政府道德办公室下属的教务处，主要任务就是对行政系统的５００万行政人员进行培训，它负责对白宫、行政机关的各个部门的开设道德教育课堂，出版《政府道德通讯》以及其他的教育和宣传材料。行政人员在内部监督和外部监督的双重监督下，他的一言一行都要经过深思熟虑才去实行，外界的新闻媒体更是无孔不入，每天琢磨的是就是揭政府的短，让事实真相暴露于天下。在美国的理念当中，政府机关工作人员就是民众的“奴仆”，因此，“奴仆”一旦犯了错面临的将是严厉的惩罚，甚至是遗臭万年的恶名。美国行政人员的绩效管理制度主要内容包括：公务员考评计划、公务员考评评定标准、科学的考评管理，以及及时反馈考评信息，最后总结成绩并进行有效的改进，建立管理和绩效考评的奖惩制度以有效的巩固所获成果。美国公务人员的绩效管理特点主要表现在：考评计划的严谨、利用培训促考评、内容侧重于主要职责、法律法规支持、助力于组织目标的实现、体现以评促改物质激励与精神激励相结合、处罚程序严格等等∞。由于缺乏相应的激励机制，我国行政机关之间、行政人员之间存在严重的相互扯皮、逃避责任的问题，个别部门甚至发生人员斗殴事件。激励机制存在着不合理现象，为了眼前利益而忽视长远的利益，一些领导干部喜欢搞“政绩工程”、“面子工程”，往往忽略将来的成效，一旦调离现在的岗位，许多以前的项目就无法继续维持。要建立科学合理的激励机制，在食品安全方面，相关食品检疫检验机关及其工作人员在履行了职责，依法查处了食品安全事故后要及时进行奖励，领导在调离岗位后，相关的食品监管措施要有延续性，无法对不法食品生产厂家保持高压姿态。定时加强对食品监管。李悦，中美行政伦理的比较研究ｐ】，陕西：西北大学，２０１２年６月３３第５章美国行政伦理的实践和启示机关人员的培训，及时了解国内外重大食品安全事件，掌握科学的食品鉴别方法，同时要极力的培养和加强行政人员为民服务的思想，对与有才无德的人员及时进行教育。５．３．２对廉洁政府的不懈追求建立有限政府是宪政的基本精神，在美国宪法有着至高无上的地位。在政府的建设上，行政伦理也是非常重要的一环，在行政体制、决策、领导各个方面，行政伦理包括公务员的行政活动准则和规范，也包括个人的道德水准，只是一味的相信政府那必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。由于美国在廉政方面有了自己的一套机制，主要是通过法律来建设廉洁型政府。通过加强法治建设来约束行政人员和行政组织，严格按照法律的规章做事，我国在这方面明显有着不足，我国很多法律只是越是行政人员，而对行政部门的约束则非常的少，这很可能会导致部门集体腐败。信息的自由度高、政府会议的全方位开放、新闻媒体的时刻关注、学术界的评头论足，这些措施都促使政府在制定决策时要经过深思熟虑，确保全体公民的利益，每一步尽力做到公正、公平。正是因为政府的行动是在阳光下进行的，所以美国民众对政府的信任度是比较高的，当前中国政府面临的腐败形势特别严峻，很多民众对腐败现象深恶痛绝，政府的信誉度也随之下降，在对联邦政府的监督上，美国有效的运用非党派的独立机构一政府责任局，它的执行不受行政力量的干预，在处理政府内部案件时，毫不手软，督察长、联邦检察长都是监督政府的有效手段，在监督方面，设立独立的监督机构，不受任何行政力量干预，其一把手具有在法律允许的范围内不受约束的监督权力。食品安全事故发生后在才去必要的措施处理还要加强对相关食品监督部门和人员的惩处力度，使那些抱有侥幸心理的行政人员无可乘之机，其在秉公执法的前提下要有较大的权力，不受行政力量以任何形式干预，独立行使监督权，负责食品安全的相关部门与行政监督机关的往来要在阳光下进行，坚决杜绝暗箱操作和幕后交易。５．３．３塑造良好的社会大环境可以说美国的行政伦理建设很大一部分是取决于社会大环境的，在美国的行政体系中，不是自己加强自律，而是社会大环境的压力下，自律变成他律。美国是三权分立的国家，使政府官员都受到国会参众两院、司法部门的强势监督。再有就是美国的选举制度和多党轮流执政制度，使党派之间互相监督和制约，党派之间为了争夺大选，往往会将对方党派的各种丑陋的行径公布出来，以争夺民心。前面我们讲过，新闻媒体在美国是一只起着举足轻重作用的力量，美国《宪法》的第一修正案明确了提出了“新闻自由”的原则，新闻媒体有充分的自由报道事３４第５章美国行政伦理的实践和启示实，“水门事件＂、“特工门＂、克林顿和莱温斯基的“拉链门”无一不显示着媒体的强打推动力。中国的主流媒体基本上都有国家背景，这对报道政府的腐败行为是起着消极作用的，公民的参与也是一项重要的措施，中国现如今的公民参与是与西方发达国家相差甚远，很多地区的人大代表，选民都没有见过，对人大代表的选举存在着很多暗箱操作和幕后交易，公民的参与积极性明显不足，正是这种“两耳不闻天下事”的大环境使很多地方的政策措施难以落实，甚至发生官民冲突，给社会带来了恶劣的影响，在发生重大食品安全事件后，有些官员为了自己的“铁饭碗”，对事件进行瞒报、虚报，阻止新闻媒体进行报道，封锁消息，群众对事件的不了解直接导致群众放松警惕，导致更大范围的食品安全事故，面对此种情况，要做的就是削弱行政机关的行政权限，明确其职责，对于其职责之外的权力进行最大的限制，还自由于媒体，还知情于群众。第６章预防食品安全事件的行政伦理措施第６章预防食品安全事件的行政伦理措施６．１坚持以人为本的行政伦理价值基础我国《民法通则》第９８条规定：“公民享有生命健康权”，《民法通则》里所说的生命健康权，其实是是生命权、健康权与身体权的总称。发生“地沟油”此类事件是对生命权的严重违背。１９９０年，我国城市人口恶性肿瘤死亡率是１２８．０３／１０万，标化死亡率是９６．６９／１０万；到１９９５年，我国城市人口恶性肿瘤粗死亡率是１２８．５８／ｌＯ万，标化死亡率是８８．０５／ｌＯ万，其导致人群死亡原因也后退到第二位；到２０００年我国城市人口恶性肿瘤粗死亡率是１４６．６１／１０万，标化死亡率微升是９０．２４／１０万；但是到了２００９年，不仅我国城市人口恶性肿瘤死亡率上升到１６７．５７／ｌｏ万，标化死亡率更大幅升高到１５８．６７／１０万（比最低的１９９５年上升了８０．２％，比２０００年上升了７５．８％）④。北京大学王月丹博士曾经发表言论，其中之一的“嫌疑犯”就是地沟油。古语云“民可近、不可下。民为邦本，本固邦宁＠’’，强调民为国家的根本，只有人民得到尊重和保护，国家才能兴旺发达。尊重和保障人权，是我国宪法明确指明的。“地沟油”事件的频发本身就是违背了尊重生命、以人为本的理念，对行政人员要加强其尊重生命、以人为本的责任意识，万事要从人民群众的利益出发，把人民群众系在心头，更要深入群众，解决最实际的问题、最迫切的问题，听取群众呼声，以群众的满意度作为衡量自己工作成绩的标杆。行政意识决定了行政人员履行责任的自觉性。行政责任与法律责任有很大的区别，行政人员违法犯罪必然会受到法律的严惩，但是行政责任却是需要道德的介入，各地频发的“地沟油”事件是与相关部门的行政责任缺失分不开的，很多部门是处于上级的压力或者舆论的压力对“地沟油”等食品安全事件进行查处，而一旦这股风潮过去，相关监管部门就会陷入麻痹大意、不管不问的状态。行政人员要把外在群众的要求转化为自己的自然选择。培养行政人员的责任意识是实现行政伦理建设的必由之路，对于行政人员行政意识的培养要做Ｎ－加强教育和培训。组织公务员培训部门针对食品监管部门展开集中培训，针对机关和人员还要建立培训计划、实施和质量评估等制度，对公务员进行考核时，上述表现作为参考依据；加强法律、管理制度的建设，要在法律、制度中明确行政机关人员的责任、义务，对于违法法律规定的行政人员要严格查处。。１９９０年—２００９年中国卫生统计年鉴圆引自《尚书》．第６章预防食品安全事件的行政伦理措旅６．２有效推进行政伦理的法治化进程罗尔斯曾说“正义是社会制度的首要价值，……某些法律和制度，不管它如何有效率和有条理，只要他们不正义，就必须加以改造或废除。①，，我们在制定法律的时候必须保证它的正义性，做到有效的威慑邪恶，有效的伸张正义，给予社会更多的正能量。对行政伦理进行立法能够有效的约束行政人员的行为和做事规范，发达国家行政伦理立法已经趋于完善，美国有《阳光政府法》、《政府工作人员行为准则》、《涉外反行贿法》等，日本有《国家公务员法》、《国家公务员伦理规程》等，发达国家的行政伦理法律一般经过了多次的修订和完善，具有强大约束震慑力，执行的程序也是非常的严格，可以说，没有情面可讲。我国的行政伦理法律内容上要更加充实，明确行政人员的伦理义务。相关监管部门的失职、渎职要加重处罚力度，树立法律的权威，起到有效的震慑作用，更加有效的促使监管部门更加积极主动的行动，多层次、全方位的加强检查、检疫的密度和强度，把食品安全事故扼杀在摇篮。对行政官员接受礼物要有明确的规定，行政人员及其亲属的财产要进行申报，防止财产转移，财产申报要加入股票、债务、受赠、字画等有高额利益的项目，退休后的行政官员也要进行财产申报，对不申报和申报不属实的官员要加大惩罚力度。６．３建立有效的监督机制历史和现实都已经向我们证明，绝对的权力导致绝对的腐败。对于权力要进行有效的约束，没有约束的权力并然导致个人的盲目自信，对人民生命财产安全的不负责，行政伦理监督就是通过各个方面的监督机制来有效的约束行政官员的权力，把权力的运行暴露在阳光之下，接受最广大人民群众的监督。“行政伦理监督是指在行政管理活动中对行政机构及其工作人员的行为是否符合有关伦理道德原则与规范所进行的监察和督导。＠”行政监督包括内部监督和外部监督，在我国有行政机关内部监督、审计监督和自我监督。外部有权力监督、社会团体、新闻媒体、政党和群众舆论监督。（＿）监督是上下级之间的有效监督，特别要加强下级对上级的监督。目前我国存在权力过分集中，上级能够对下级有效监督，而面对上级的决策失误或者腐败现象，下级往往不敢监督，上级机关手中的权力对下级机关产生了威慑力，这种单向的监督体系极容易导致在发生重大食品安全时间中上级推卸责任，下级忍气吞声，严重的打击了下级各监管部门的执法积极性。在制度层面上要授予下级机＠约翰・罗尔斯，正义论口川．北京：中国社会科学出版社，１９８８年版，第３２２页孕张康之，李传军．《行政伦理学教程》【Ｍ】．北京：中国人民大学出版社，２００３年版，第３４４页．３７第６章预防食品安全事件的行政伦理措施关有效的监督权，强化他们的监督意识了，完善监督机制，用制度保证下级机关有效的对上级进行监督，同时要保证下级的行政人员在举报后不受到上级的打击报复。㈢设立独立的监督机关，其主要领导由无党派人士担任，以保证其不受任何行政力量的干涉。设立只对人大负责的监督机关，主要领导由无党派人士担任，由人民选举产生，不受行政力量的干预，其主要领导要精通宪法和法律，严格依法办事，不接收任何形式的变相干预。主要负责调查监督行政系统内部的腐败案件，对食品监管部门的预算进行无缝隙监督，由人大授予其较大的权力，可以在任何情况下调阅、审查行政机关的信息资料，而无需经过行政机关的批准。㈢保证新闻媒体报道的独立性。新闻媒体对食品安全事件的报道不受行政机关的干涉，对于干涉新闻媒体报道自由的行政官员，不管是出于公还是处于私都要严格查处，对于打击报复新闻工作者的部门或个人要追究其刑事和民事责任，食品监查机关办案流程要向媒体开放，召开的食品安全会议要向公众开放，允许新闻媒体对其进行全方位报道，会议要公开，进程要公布，向社会及时通报。㈣有效运用网络监督，特别是微博。网络具有覆盖面广、传播速度快的优点，能够有效的调动群众监督政府的积极性，一旦政府在食品监管方面做的有差池，网友就可以在网上迅速的发表意见，掀起讨论，“把事情闹大”，让政府在千万双眼镜的注视下履行行政职责。微博具有及时、迅速的表达自己诉求的优势，及时对微博进行立法保护，在现实生活中，微博的可以及时向外界透露自己所遇到的事件特别是食品安全事件，博友可以通过食品、图片的形式掌握第一手资料，成为打击制造食品安全事故犯罪分子的有理武器。６。４加强对行政人员行政道德的教育“古之欲明明德于天下者，先治其国：欲治其国者，先齐其家；欲齐其家者，先修其身：欲修其身者，先正其心，……心正而后身修，身修而后家齐，家齐而后国治，国治而后天下平。①”治国的根本和基础就是要先修身。政府是由人组成的，而一系列的政策措施也是由人去执行的，加强行政人员的行政道德建设是伦理制度化的关键，对于我国现在尚不完善的制度，行政人员的行政道德能够起到有效的补充作用，使行政人员有效的抵制诱惑，形成自己的一套自律机制。首先，提高行政人员的道德认识，纠正他们的错误认识，做事从公共利益的大方向出发，树立良好的价值观、人生观、利益观，在私利与公利之间坚定的站在公共利益的一方。努力培养行政人员的道德情操，使其远离错误的道德情操，在勉励＠引自《礼记・大学》第６章预防食品安全事件的行政伦理措旆金钱、美女等各方面的诱惑时能够做出正确的判断，不为眼前的利益蒙蔽了双眼。行政人员还要锻炼道德意志，使其有延续性，在面对行政难题时，有望之前，不畏首畏尾。要有坚定的道德信念，培养一生为人民服务的信仰。群众的事再小也是大事，时刻把老百姓挂在心头。６．５加强对行政官员的问责著名学者毛寿龙说过，问责分为轻描淡写和暴风骤雨，当轻描淡写时，出现了重大的事故，官员也无须下台；当暴风骤雨时，即使微小的差错，官员也会被赶下台。问责绝不能够是摆设，要严格按照法定程序来。”要避免这种情况的发生就必须“在制度上，要极力改善责任制的程序，通过制度保障发生问题时候人人平等，杜绝行政问责制出现‘乱问责’现象。”∞行政问责的实施用从法律上予以明确化，做到有法必依，违法必究，执法必严。要从问责的主体、客体和问责的程序三方面着手，在追究的过程中要特别注意权责相当的原则，权利有多大就要承担多大的责任，有权无责必然导致腐化，滥用权力，韦德说“法律必须平等地对待行政主体和行政相对人，行政主体不应当在普通法律之上享有不必要的特权和豁免。”②，在实际行使中，不但要求行政官员对自己的行为负责而且其责任的承担要有相等的权力作为支撑，权责关系要做到对等，不能偏废其中任何一个，这是衡量法律责任的重要标准。我国食品安全法规定，我国食品安全事故的问责采用过错责任原则。只有在行政机关或其工作人员在主观上存在故意的情况下，才承担相应的责任。这种问责原则在一定意义上助长了个别官员的目无王法，因为在认定主观错误还是客官原因时很难把握，这也不利于问责机制的有效进行，作为一种问责追究机制，必须保障公共利益，要才去较为严格的问责原则，对于造成重大损失的食品安全事故要直指一把手和相关监管部门。行政问责要坚持问责与纠正相结合的原则，在问责的同时及时纠正错误，把损失降到最低点。在追究相关责任人的情况下，也要追究相关部门的责任，并及时整顿部门风气，教育部门人员，纠正错误。在问责程序上要讲究公开公正的原则，公开问责的原因、事由和结果。问责必须公正，没有偏袒，没有幕后操作，必须以事实为确定责任的依据，充分考虑问责人的责任程度，客观公正的确定责任归属。①毛寿龙，行政性问责与程序性问责，政策咨询，２００４，（８）：４５圆威廉・韦德［英］著，徐炳等译：行政法【Ｍ】，北京：中国大百科全书出版社，１９９７年，第２５页。３９第７章结论第７章结论当前食品安全问题已经成为中国政府和老百姓关注的焦点，频发的食品安全事件时刻在触动着我们的神经，食品安全直接影响着国家的稳定和老百姓对政府的信心，从政府来说，要加强制度建设，对食品的监管要做到细之又细，同时要加强对行政人员个人道德的监督，及时培训相关最新的知识，经常进行道德教育，行政人员还要积极开展批评与自我批评，牢固树立全心全意为人民服务的价值观。加大对失职渎职人员的惩治力度，绝不能姑息养奸。还知情权于民众，重视非政府组织的作用，鼓励支持群众对食品监管部门人员和食品商家的监督。食品安全问题是关系国计民生的大问题，政府在其中起主导性作用，预防食品安全危机也是建设服务型政府的必然要求。致谢致谢转眼间，三年的研究生学习就要结束了，在这三年里，老师对我学业的指导，同学对我生活的帮助，家人对我的理解支持都历历在目，在此，真诚的向你们表达我的谢意。研究生期间，有幸拜于刘德才老师的门下，在论文的选题、构思、框架、开题报告、论文初稿以及论文定稿上，刘德才老师给予了悉心的指导和无私的帮助，刘老师严谨的作风，一丝不苟的治学态度给我留下了深刻的印象，是我学习的榜样。同时还要感谢曾明老师、刘圣中老师在开题报告期间给我提出的宝贵建议。还要感谢我的父母，两位的理解和支持是激励我一直向前走的最大力量。毕奎一２０１３年４月１５日４１参考文献参考文献书籍。［１］张国庆，行政管理学概论［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２０００．［２］罗国杰．伦理学［Ｍ］．北京：北京人民出版社，２００３．［３］李萍．伦理学基础［Ｍ］．北京：首都经济贸易大学出版社，２００４．［４］杨洁彬、王晶等．食品安全性［Ｍ］．北京：中国轻工业出版社，１９９９．［５］张传有．伦理学引论［Ｍ］．北京：人民出版社，２００６．［６］钟耀广．食品安全学［Ｍ］．北京：化学工业出版社，２００３．［７］任盈盈．食品安全调查［Ｍ］．北京：东方出版社，２００４．［８］中华人民共和国食品安全法（单行本），中国计量出版社。［９］杨洁彬、王晶等．食品安全性［Ｍ］．北京：中国轻工业出版，２００２．［ｉ０］陈锡文、邓楠等．中国食品安全战略研究［Ｍ］．北京：化学工业出版社，２００４．［１１］Ｊｆｉｎ继勇．食品安全与国际贸易［Ｍ］．北京：化学工业出版社，２００６．［１２］［美］福山．信任：社会美德与创造经济繁荣［Ｍ］．海南：海南出版社，２００１．［１３］张康之．社会治理的历史叙事［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２００６：２９７．［１４］［英］舒尔曼．技术文明与人类未来［Ｍ］．北京：东方出版社，１９９５．１９９８．［１５］［德］马克斯・韦伯．论经济与社会中的法律［Ｍ］．北京：中国大百科全书，［１７］［法］孟德斯鸡。论法的精神［Ｍ］．张雁深译．北京：商务印书馆，［１６］［美］诺齐克．无政府、国家和乌托邦［Ｍ］．何怀宏等译．北京：中国社会科学出版社，１９９１．１９６３．［１８］［美］玛丽恩・内斯特尔：食品安全：令人震惊的食品行业真相［Ｍ］，社会科学文献出版社，２００４年版．［１９］［美］艾里克、施洛瑟：快餐国家［Ｍ］．何韵、载燕译北京：社会科学出版社，２００２．［２０］曲径．食品卫生与安全控制学［Ｍ］．北京：化学工业出版社，２００７．［２１］王成栋．政府责任论［Ｍ］．北京：中国政法大学出版社，［２３］薛澜．危机管理［Ｍ］．北京：清华大学出版社，２００３．［２４］张云华．食品安全保障机制研究［Ｍ］，中国水利水电出版社，２００７．［２５］吴大英、刘瀚，政府体制改革与法制建设［Ｍ］．社会科学文献出版社，２００７．１９９９．［２２］张涛．食品安全法律规制研究［Ｍ］．厦门：厦门大学出版社，２００６．［２６］［美］特里．库伯，行政伦理学：实现行政责任的途径［Ｍ］．中国人民大学出版社，２００１．［２７］蒋劲松．责任政府新论［Ｍ］．社会科学文献出版社，２００５．［２８］胡建森．领导人行政责任问题研究［Ｍ］．浙江大学出版社，２００５［２９］Ｔｅｒｒｙ［３０］ＡｌａｎＬ．Ｃｏｏｐｅｒ．ＥｘｅｍｐｌａｒｙＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｏｒｓ：ＣｈａｒａｃｔｅｒａｎｄＬｅａｄｅｒｓｈｉｐｉｎＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，ＳａｎＦｒａｎｃｉｓｃｏ：Ｊｏｓｓｅｙ—Ｂａｓｓ，１９９２：２８—２９．Ｃ．Ｆｉｌｌｅｙ，ＲｏｂｅｒｔＪ．Ｈｏｕｓｅ，＆ＳｔｅｖｅｎＫｅｒｒ，ＭａｎａｇｅｒｉａｌＰｒｏｃｅｓｓａｎｄＯｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌＢｅｈａｖｉｏｒ，２ｎｄＥｄ．，ＧｌｅｎｖｉｅｗＩＬ，Ｓｃｏｔｔ，Ｆｏｒｅｓｍａｎ，１９７６．［３１］何计国：媒体责任：慎重报道食品安全事件［Ｍ］，２００７年第ｌ期．［３２］［美］沃尔特・李普曼、詹姆斯・赖斯顿等：新闻与正义［Ｍ］，海南出版社，２００２年版．［３３］Ｔｅ州Ｌ．Ｃｏｏｐｅｒ．“ＴｈｅＳｔａｔｅｓ”ｉｎＩｎｃ，１９９４：３．ＥｍｅｒｇｅｎｃｅｏｆＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＥｔｈｉｃｓａｓａＦｉｅｌｄｏｆＳｔｕｄｙｉｎｔｈｅＵｎｉｔｅＴｅｒ哕Ｌ．Ｃｏｏｐｅｒ（ｅｄ．），ＨａｎｄｂｏｏｋｏｆＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＥｔｈｉｃｓ，ＮｅｗＹｏｒｋ：ＭａｒｃｅｌＤｅｋｋｅｒ，４２参考文献［３４］秦富：欧美食品安全体系研究［Ｍ］．北京：中国农业出版社，２００６．［３５］石敏俊，吴子平，陈志钢，王秀清：食品安全绿色壁垒与农产品贸易争端一发达国家食品安全管理与贸易争端解决的经验［Ｍ］．北京：中国农业出版社，２００６．［３６］唐民皓：食品药品安全与监管政策研究报告（２００８年卷）［Ｍ］．北京：社会科学文献出版社，２００８．［３７］姜宗亮：韩国食品安全法规与标准译编（精）［Ｍ］．北京：工商出版社，２００６．［３８］李津京：食品安全贸易争端（典型案例评析与产业发展启示）／ｗＴ０争端解决丛书［Ｍ］．北京：机械工业出版社，２００６．［３９］浙江标准化研究院：欧盟食品安全管理基本法及其研究［Ｍ］．北京：中国标准出版社，２００７．［４０］王伟：食品安全与质量管理法律教程［Ｍ］．合肥：安徽大学出版社，２００７．［４１］艾志录、鲁茂林：食品标准与法规［Ｍ］．南京：东南大学出版社，２００６．［４２］约翰・马德莱．熊瑜好译：贸易与粮食安全［Ｍ］。北京：商务印书馆，２００５．［４３］玛丽恩・内斯特尔．池译：食品安全［Ｍ］．北京：社会科学文献出版社，２００４．［４４］周映艳，夏强，曹荣安：食品质量与安全案例分析［Ｍ］。北京：中国轻工业出版社，２００７。［４５］钱建亚，熊强：食品安全概论［Ｍ］．南京：东南大学出版社，２００６．［４６］王世平：食品安全监测技术［Ｍ］．北京：中国农业大学出版社，２００９．［４７］刘宁，张庆：透视中国食品安全大事件［Ｍ］．北京：法律出版社，２００５．［４８］林善浪，张国：中国农业发展问题报告［Ｍ］．北京：中国农业出版社，２００３．［４９］唐晓纯：食品安全预警理论、方法与应用［Ｍ］．北京：中国轻工业出版社，２００８．［５０］张云华：食品安全保障机制研究［Ｍ］．北京：中国水利水电出版社，２００７．［５１］颜海娜：食品安全监管部门问关系研究［Ｍ］．北京：中国社会科学出版社，２０１０．［５２］唐承豫：食品安全监管中的博弈与协调［Ｍ］．北京：中国社会出版社，２００９．［５３］王胜利，周海鸥：中美畜产品食品安全监管比较研究［Ｍ］．北京：人民出版社，［５５］周勃：民以何食为天［Ｍ］．北京：中国工人出版社，２００７．［５６］宋华琳，傅蔚冈：食品和药品安全的政府监管［Ｍ］．上海：格致出版社，２００９．［５７］陈永红：食品安全管理理论与政策研究［Ｍ］．中国农业科技出版社，２００７．２０１０．［５４］魏益民，刘为君，潘家荣：中国食品安全控制研究［Ｍ］．北京：科学出版社，２００８．［５８］戎素云：我国食品安全复合治理机制及其完善［Ｍ］财贸经济，２００６．论文：［１］陆树程，朱晨静．敬畏生命与生命价值观．社会科学［Ｊ］．２００８，（２）．［２］邹芳勤，食品安全体系现状与发展趋势．食品与药品［Ｊ］．２００５，（２）．［３］王风平．我国食品安全质量问题及对策．食品科技［Ｊ］．２００５，（５）．［４］王兰明．我国食品安全管理工作的现状与思考．食品科学［Ｊ］．２００４，（８）．［５］李新生．食品安全与中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作者：

学位授予单位：

毕奎一南昌大学

引用本文格式：毕奎一 从行政伦理视野看中国食品安全问题——以“地沟油”事件为例[学位论文]硕士 2013