应急预案编制管理指南(2)

应急预案编制管理指南（2）

发布时间:2011-12-19 作者:张文佳 文章来源：省环境监察总队 投稿：张文佳 浏览次数：145

应急预案编制管理指南（2）

第二章 应急预案体系

根据我国实际情况和《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，应急预案体系分为国家总体应急预案、国家专项应急预案、国家部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案、重大活动应急预案6个层次，其中地方应急预案又具体包括省级总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案，各市（地）、县（市、区）人民政府及其基层政权组织的应急预案。

第一节 总体应急预案

一、总体应急预案的内容

总体应急预案是各级人民政府应急预案体系的总纲。总体应急预案明确了各类突发事件分级分类和应急预案框架体系。总体应急预案规定各级政府应对突发事件的组织指挥体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发事件的总体规范性文件。编制总体应急预案的目的是为了提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力，最大限度地预防和减少

突发事件的发生及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定。

根据国家总体应急预案的规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及社会公共安全的紧急事件。突发事件分为自然灾害（主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等）、事故灾难（主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、核与辐射事故、环境污染和生态破坏事件等）、公共卫生事件（主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件）、社会安全事件（主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件等）4类。各类突发事件按照性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为4级，即Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

国家总体应急预案规定，国务院是国家突发事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议研究决定和部署特别重大突发事件应急管理工作。必要时，派出国务院工作组指导有关工作。国务院办公厅是突发事件应急管理的办事机构，设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作。地方各级政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构。同时，根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加应急处置工作。

对于突发事件信息报告，国家总体应急预案强调，特别重大或者重大突发事件发生后，省级人民政府和国务院有关部门要在4小时内向国务院报告，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报相关情况。在报告的同时，事发地省级人民政府或者国务院

有关部门必须做到“双管齐下”，根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。对于迟报、谎报、瞒报和漏报突发事件重要情况或应急管理工作中有其他失职、渎职行为的单位和个人以及行政负责人，要依法对有关责任人给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

对于特别重大、重大突发事件或者事件发生在敏感地区、敏感时间，可能升级为特别重大、重大突发事件的情况，事发地人民政府或有关部门接到信息后，应当在30分钟内报告上级政府。对可能属于Ⅰ级、Ⅱ级预警信息的，应当及时(最迟不超过1小时)报告上级政府。特殊情况下，事发地基层单位和政府及有关部门值班人员可越级向上级政府报告。

突发事件特别是特别重大（Ⅰ级）或重大（Ⅱ级）事件发生后，各级政府及有关部门要在第一时间向社会发布，信息发布要积极主动，准确把握，避免猜测性、歪曲性报道。保证在整个事件处置过程中，始终以权威、准确、正面的舆论引导公众。信息发布遵循及时、准确、客观、全面的原则。在第一时间发布后，随后还要发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。

国家总体应急预案强调，突发事件发生后，事发地省级人民政府或者国务院有关部门在报告特别重大、重大突发事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置突发事件，控制事态发展。如果事态有扩大趋势，事发地人民政府不能有效控制事态发展，或依靠自身资源、能力不能及时予以处置，要及时报告上级人民政府，请求上级人民政府处置，并同时做好先期处置工作。

在应急结束后，各级政府还要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。对突发事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助。有关部门要做好疫病防治和环境污

染消除工作。保险监管机构督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的理赔工作，并同时做好恢复重建工作。

对于省级及省级以下政府来说，做好善后处置和恢复重建，就是要妥善安置人员，做好污染物收集处理和现场清理，组织群众开展生产自救，恢复生产、生活、工作和社会秩序。组织专家科学评估重建能力和可利用资源以及所造成损失情况，制定恢复重建计划，落实资金、物资和技术保障，做好后期重建工作。

应当强调的是，在处置突发事件期间，征用单位和个人的财产要及时归还，无法归还或造成损毁的财产，应当按有关规定给予补偿。行政机关采取应急处置措施致使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害的，也应当及时予以补偿。

在处置突发事件的时候，应当确定政府的核心地位。因为政府有组织优势、信息优势、强制权力的优势，更重要的是，政府的管理是普遍性的，对所有人都是有效的，所以在处置突发事件的时候，如果没有政府，在危机面前公众就会处于混乱的无政府状态。在各级政府总体应急预案中，虽然没有明确规定公众应该如何去做，但在应急处置中公众也要积极地采取行动，临危不乱，灵活运用自救互救知识配合政府处置突发事件。

二、总体应急预案简明操作手册

现以《湖南省突发公共事件总体应急预案简明操作手册》为例。

湖南省突发公共事件总体应急预案简明操作手册

本手册主要适用于省政府处置特别重大、重大突发事件Ⅰ级、Ⅱ级响应行动。

（一）发生以下情况之一的，启动Ⅱ级、Ⅰ级应急响应

1.涉及跨市（州）行政区划的重大、特别重大突发事件。

2.超出事发市（州）政府处置能力的重大、特别重大突发事件。

3.需要由省政府负责处置的重大、特别重大突发事件。

重大、特别重大突发事件标准详见国家总体应急预案。

（二）信息报告

1.预警信息。

（1）接到严重、特别严重突发事件预警信息后，省应急办按照领导分工和值班信息处理办法，立即报送有关省政府领导和有关省政府副秘书长（办公厅副主任），抄送有关地区和部门（单位）。同时，做好事态跟踪、舆情汇总、信息综合分析等工作，进展情况及时报送省领导。

（2）接到省政府及办公厅领导批示后，省应急办立即向有关方面传达，并跟踪、督促有关地区和部门（单位）落实领导同志批示精神，综合分析有关情况，预测发展趋势，提出应对措施、准备的建议。

（3）在“两会”、节假日、汛期、雨雪冰冻期、异常气候期（高温、低温、台风等）、森林火险期、重大活动等前夕，省应急办通知有关部门（单位）认真部署，做好各项应急准备工作。

（4）涉及跨市（州）行政区划严重、特别严重预警信息的发布和解除，报省政府或者省政府授权的部门批准。

（5）预警信息主要内容包括：突发事件类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取措施和发布机关等。

2.突发事件信息。

（1）接到市（州）政府、省有关部门（单位）报送的重大、特别重大突发事件信息后，省应急办应主动询问，认真研判，及时汇总上报突发事件的重要信息和情况，并立即报送省政府及办公厅有关领导，抄送有关地区和部门（单位），同时将领导同志作出的处置突发事件的批示或指示传达给有关地区和部门（单位），并迅速反馈落实情况。

（2）接到事发地政府及其有关部门（单位）值班人员信息报告后，做好电话记录，并请事发地市（州）政府、省有关部门（单位）核报。

（3）接到新闻机构信息报告或群众举报后，根据事情紧急程度，请事发地市（州）政府、省有关部门（单位）核报。

（4）信息报告主要内容包括：时间、地点、信息来源、事件性质、影响范围、事件发展趋势和已经采取的措施等。应急处置过程中，要及时续报有关情况。

（三）先期处置

事发地市（州）政府和有关部门（单位）在突发事件发生后,要立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援工作,并及时向上级政府报告。

事发地市（州）政府或者省有关部门（单位）在报告特别重大、重大突发事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。

（四）应急响应

1.省政府是本省行政区域Ⅱ级、Ⅰ级应急响应的最高行政领导机构。

2.省政府领导按照分工和在省相关突发事件应急指挥机构中兼任的职务负责相关类别突发事件的应急处置工作。

3.省政府副秘书长（办公厅副主任）协助省政府领导处理有关工作。

4.省政府办公厅是突发事件应急管理的办事机构。

5.省应急办履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；负责接收和办理向省政府及办公厅有关领导报送的紧急重要事项；协调处置重大、特别重大突发事件。

6.下列情况之一者，由省应急办提出处置建议向省政府及办公厅有关领导报告，经省政府领导批准后启动相关应急预案：

（1）先期处置未能有效控制事态的。

（2）需要省政府协调处置的。

（3）根据省政府领导指示或者实际需要提出的。

（4）应事发地市（州）政府的请求或省有关部门（单位）的建议。

7.省有关部门（单位）负责相关类别突发事件的应急管理工作，指导和协助市（州）政府做好应急处置和恢复重建等工作。

8.各级政府负责本行政区域各类突发事件的应对工作。

（五）指挥与协调

1.根据事态严重程度、紧急程度和可控程度，按照有关应急预案规定或类似案例做法，省政府有以下主要处理方式：

（1）由省政府领导批示省有关部门（单位）或市（州）政府处置的，省有关部门（单位）或市（州）政府要全力做好控制事态发展、维护社会稳定、保障救援人员安全、善后和重建、加强舆论引导等方面工作。

（2）涉及区域广、部门多或处置时间长的重大、特别重大突发事件，派出省政府工作组赴现场指导、协调当地政府工作。事发地市（州）政府负责成立现场应急指挥机构，在省相关应急指挥机构或省政府工作组的指导下，负责现场的应急处置工作。

（3）事态难于控制、处置时间较长的重大、特别重大突发事件，成立或启动省相关应急指挥机构，负责贯彻落实省委、省政府的决策和部署，统一指挥全省应对工作。

2.需要省政府处置的，由省相关应急指挥机构或省政府工作组统一指挥或指导有关地区、部门（单位）开展以下处置工作：

（1）组织协调有关地区和部门（单位）负责人、专家和应急队伍参与应急救援。

（2）制定并组织实施抢险救援方案，防止引发次生、衍生事件。

（3）协调有关地区和部门（单位）提供应急保障，包括协调事发地中央单位与地方政府的关系和调度各方应急资源等。

（4）做好维护现场治安秩序和当地社会稳定工作。

（5）及时向省政府报告应急处置工作进展情况。

3.需要多个省相关部门（单位）共同参与处置的突发事件，由该类突发事件的业务主管部门牵头，其他部门予以协助。

（六）信息发布

1.由省政府负责处置的重大、特别重大突发事件的信息发布，由省政府新闻办牵头处置的省主管部门负责。

2.由省相关部门（单位）负责处置的突发事件和跨市（州）行政区划的突发事件，由省主管部门（单位）发布有关信息。

3.其他突发事件信息由事发地政府组织发布。

4.信息发布方式按照《湖南省突发事件新闻发布应急预案》执行。

5.省政府新闻办和有关单位负责国内外舆情收集、汇总、分析，重要情况及时报告省应急办。

（七）应急结束

1.主要条件。重大、特别重大突发事件应急处置工作结束，或者相关危险因素消除后，现场应急指挥机构予以撤销。

2.由省有关部门（单位）或省政府负责处置的重大、特别重大突发事件的应急状态解除，经省应急办审核后，报省政府或省相关应急指挥机构批准后实施。

（八）恢复与重建

1.事发地市（州）政府负责重大、特别重大突发事件恢复重建工作。

2.需要省里援助的，由事发地市（州）政府提出请求，省有关部门（单位）根据调查评估报告和受灾地区恢复重建计划，提出解决建议或意见，按有关规定报经批准后组织实施。

（九）附件

应对指挥机构、主管部门和主要协作部门（单位）

种类

指挥机构

主管部门

主要协作部门、单位

自然灾害救助

省减灾委员会（省政府分管副省长任主任，省政府分管副秘书长、省民政厅厅长、省发改委副主任、省财政厅副厅长任副主任）

省民政厅

省民政厅、省发改委、省财政厅、省农业厅、省林业厅、省水利厅、省国土资源厅、省住房和城乡建设厅、省交通厅、省卫生厅、省经信委、省公安厅、省教育厅、省科技厅、省环保厅、省广电局、省统计局、省安监局、省地震局、省气象局、省军区司令部、省武警总队、省红十字会、广铁集团长沙办事处、广铁集团怀化办事处、石长铁路有限责任公司雨雪冰冻灾害

雨雪冰冻灾害

省雨雪冰冻灾害应急指挥部（省委常委、常务副省长任指挥长，各分管副省长、省军区副司令员、武警湖南总队总队长、省政府秘书长任副指挥长）

省政府办公厅

省政府办公厅、省军区司令部、武警湖南总队、省委宣传部、省发改委、省经信委、省教育厅、省公安厅、省民政厅、省财政厅、省国土资源厅、省住房和城乡建设厅、省交

通厅、省水利厅、省农业厅、省林业厅、省卫生厅、省商务厅、省安监局、省气象局、省政府新闻办、省广电局、省旅游局、省物价局、省工商局、省粮食局、省金融办、人民银行长沙中心支行、湖南银监局、湖南证监局、湖南保监局、省红十字会、省电力公司、省通信管理局、广铁长沙办事处、省机场管理集团、中石化湖南分公司、中石油湖南分公司防汛

防汛

省防汛抗旱指挥部（省政府分管副省长任指挥长，省军区副司令员、省政府分管副秘书长、省农办主任、省水利厅厅长任副指挥长）

省水利厅（省防办）

省水利厅、省民政厅、省农业厅、省林业厅、省国土资源厅、省通信管理局、省气象局、省卫生厅、省公安厅、省交通厅、省军区司令部、省武警总队、省发改委、省经信委、省财政厅、省农办、省委宣传部、省劳动人事厅、省教育厅、省住房和城乡建设厅、省司法厅、省商务厅、省安监局、省广电局、省供销社、省电力公司、广铁集团长沙办事处、广铁集团怀化办事处、石长铁路有限责任公司

……

……

……

……

第二节 专项应急预案

突发事件种类多样、复杂，应对处置需要相应的专业知识和技术，而总体应急预案是对应急响应、应对措施和保障条件等作出的原则性、概括性规定。单靠总体应急预案，无法保证事件能够得到快速有效处置。根据“横向到边”和“纵向到底”的要求，专项应急预案是总体应急预案的横向展开，是总体应急预案的专门化和具体化，以更好地应对各种不同类型的突发事件。

一、专项应急预案的内涵和框架

专项应急预案主要是各级人民政府及其相关部门为应对某一类型或某几种类型突发事件而制定的涉及数个政府部门职责的应急预案。目的是规范某一类型或某几种类型突发事件的应急管理和应急响应程序，及时有效地实施应急救援工作，最大限度地减少人员伤亡、财产损失，维护人民群众的生命安全和社会稳定。根据总体应急预案对突发事件的分类，专项应急预案也分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件4类。专项应急预案由各级人民政府有关部门牵头制定，报本级人民政府办公厅（室）审核批准后，由本级人民政府办公厅（室）印发实施。

一般而言，专项应急预案的基本框架结构如下，也可根据实际情况适当增删或修改。

（一）总则

1.工作原则。体现专项应急预案特点，体现以人为本、减少危害、预防为主、依法规范、统一领导、分级负责、平战结合、协同应对、依靠科技、处置高效等。

2.编制目的与依据。对应总体应急预案，同时也要对应上级业务指导部门的要求。

3.事件分级。突发事件的等级标准。

4.适用范围。总体应急预案的专门化和具体化，应对单一的突发事件。

（二）组织体系

1.组织机构。明确应急领导机构、日常工作机构及联席会议制度的组成。

2.应急指挥机构职责。明确指挥机构及各组成小组的职责，如调查处理组、应急监测组、医疗救治组、专家组、后勤保障组、安全保卫组、信息组等。

3.成员单位职责。联席会议成员的具体职责。

4.地方应急指挥机构。主要指县（市、区)政府有关部门的职责。

（三）运行机制

1.预测与预警。

（1）预防工作。明确日常对危险源的调查、评估、措施及分工等。

（2）信息采集。收集发生有关突发事件信息。按照早发现、早报告、早处置的原则，建立常规数据监测、风险分析等制度。并明确各类突发事件信息接收、报告、处理、统计分析的分工。

（3）预警及措施。明确预警的级别和预警期的措施。

（4）预警支持系统。预警服务系统要明确建立相关技术支持平台，信息传递及反馈要高效、快捷，应急指挥信息系统要做到资源共享、运转正常、指挥有力。

2.应急处置。

（1）分级响应机制。明确突发事件等级标准、应急预案启动的级别及条件、相应级别指挥机构的工作职责和权限。

（2）应急响应程序。明确各级别突发事件发生后的处理程序。

（3）信息报告与处理。规范突发事件信息报告的部门、程序、时限、方式、内容等。

（4）指挥与协调。明确指挥与协调机制和内容等。

（5）应急处置措施。明确应急处置的具体措施及有关保障。

（6）信息发布与管理。对突发事件发生后信息的管理规范，明确新闻发布的机构、原则、内容、程序和规范性格式等。

（7）应急结束。明确应急结束的条件及程序等。

3.后期处置。

（1）善后处置。明确受灾人员安置、补偿，物资和劳务的征用补偿，灾后重建，污染

物收集，现场清理与处理等程序和要求。

（2）调查与评估。明确突发事件调查承办机构和审核程序。

（四）应急保障

根据各类突发事件的特点，建立保障机制，如指挥系统与通信保障、人力资源保障、财力保障、物资保障、基本保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、装备保障、技术保障，等等。

（五）监督管理

1.应急预案演练。明确演练的队伍、内容、范围、场所、频次、组织、评估和总结等。

2.宣传和培训。公布有关突发事件应急预案、报警电话等，广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识，明确各级领导、应急管理和救援人员上岗前和常规性培训等要求。

3.责任与奖惩。明确监督主体和奖惩方案，对应急预案实施的全过程进行监督检查。

（六）附则

二、专项应急预案的内容

（一）专项应急预案适用范围的确定

依据国家相关法律法规和各级政府总体应急预案编制的各级各类专项应急预案，都有各自的适用范围和启动条件。例如，《国家自然灾害救助应急预案》的适用范围是：在我国发生的水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害及其他突发事件达到启动条件的。启动条件是：某一省（区、市）行政区域内，发生水旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害，一次灾害过程出现下列情况之一的：

1.因灾死亡30人以上；因灾紧急转移安置群众10万人以上；因灾倒塌房屋1万间以上。

2.发生5级以上破坏性地震，造成20人以上人员死亡或紧急转移安置群众10万人以上或房屋倒塌和严重损坏1万间以上。

3.事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助，视情况启动本预案。

4.对救助能力特别薄弱的地区等特殊情况，上述标准可酌情降低。

5.国务院决定的其他事项。

（二）专项应急预案的级别与分级响应

在适用范围明确后，各专项应急预案对应急响应都有规定，国家专项应急预案的应急

响应一般都是根据突发事件的级别分级响应。例如，《国家地震应急预案》对分级响应的规定是：

特别重大地震灾害是指造成300人以上死亡，或直接经济损失占该省（区、市）上年国内生产总值1%以上的地震；发生在人口较密集地区7?0级以上地震。应对特别重大地震灾害，启动Ⅰ级响应。由灾区所在省（区、市）人民政府领导灾区的地震应急工作；国务院抗震救灾指挥部统一组织领导、指挥和协调国家地震应急工作。

重大地震灾害是指造成50人以上、300人以下死亡，或造成一定经济损失的地震；发生在人口较密集地区6.5～7.0级地震。应对重大地震灾害，启动Ⅱ级响应。由灾区所在省（区、市）人民政府领导灾区的地震应急工作；中国地震局在国务院领导下，组织、协调国家地震应急工作。

较大地震灾害是指造成20人以上、50人以下死亡，或造成一定经济损失的地震；发生在人口较密集地区6.0～6.5级地震。应对较大地震灾害，启动Ⅲ级响应。在灾区所在省（区、市）政府的领导和支持下，由灾区所在市（地、州）政府领导灾区的地震应急工作；中国地震局组织、协调国家地震应急工作。

一般地震灾害是指造成20人以下死亡，或造成一定经济损失的地震；发生在人口较密集地区5.0～6.0级地震，应对一般地震灾害，启动Ⅳ级响应。在灾区所在省（区、市）人民政府和市（地、州）人民政府的领导和支持下，由灾区所在县（市、区）人民政府领导灾区的地震应急工作；中国地震局组织、协调国家地震应急工作。

如果地震灾害使灾区丧失自我恢复能力、需要上级政府支援，或者地震灾害发生在边疆地区、少数民族聚居地区和其他特殊地区，应根据需要相应提高响应级别。

（三）专项应急预案的预防预警机制

对于预防预警机制，不同的专项应急预案也有不同的要求和规定。例如，《国家突发公共卫生事件应急预案》的规定是：

1.监测。国家建立统一的突发公共卫生事件监测、预警与报告网络体系。各级医疗、疾病预防控制、卫生监督和出入境检疫机构负责开展突发公共卫生事件的日常监测工作。

省级人民政府卫生行政部门要按照国家统一的规定和要求，结合实际，组织开展重点传染病和突发公共卫生事件的主动监测。

国务院卫生行政部门和地方各级人民政府卫生行政部门要加强对监测工作的管理和监督，保证监测质量。

2.预警。各级人民政府卫生行政部门根据医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构提供的监测信息，按照公共卫生事件的发生、发展规律和特点，及时分析其对公众身心健康的危害程度、可能的发展趋势，及时做出预警。

3.报告。任何单位和个人都有权向国务院卫生行政部门和地方各级人民政府及其有关部门报告突发公共卫生事件及其隐患，也有权向上级政府部门举报不按照突发公共卫生事件履行应急处理职责的部门、单位及个人。

县级以上各级人民政府卫生行政部门指定的突发卫生事件监测机构、各级各类医疗卫生机构、卫生行政部门、县级以上地方人民政府和检验检疫机构、食品药品监督管理机构、环境保护监测机构、教育机构等有关单位为突发公共卫生事件的责任报告单位。执行任务

的各级各类医疗卫生人员、个体开业医生为突发公共卫生事件的责任报告人。

突发公共卫生事件责任报告要按照有关规定及时、准确地报告突发公共卫生事件及其处置情况。

（四）专项应急预案的响应措施

对于响应措施，不同的专项应急预案也有不同的要求和规定。例如，《国家安全生产事故灾难应急预案》的规定是：

1.分级响应。Ⅰ级应急响应行动由国务院安全生产委员会办公室或国务院有关部门组织实施。当国务院安全生产委员会办公室或国务院有关部门进行Ⅰ级应急响应行动时，事发地各级人民政府应当按照相应的应急预案全力以赴组织救援，并及时向国务院安全生产委员会办公室、国务院有关部门报告救援工作进展情况。Ⅱ级以下应急响应行动的组织实施由省级人民政府决定。地方各级人民政府根据事故灾难或险情的严重程度启动相应的应急预案，超出其应急救援处置能力时，及时报请上一级应急救援指挥机构启动上一级应急预案实施救援。

Ⅰ级响应时，国务院有关部门启动并实施部门相关的应急预案，组织应急救援，并及时向国务院安全生产委员会办公室报告救援工作进展情况。需要其他部门应急力量支援时，及时提出请求。根据发生的安全生产事故灾难的类别，国务院有关部门按照其职责和预案进行响应。

国务院安全生产委员会办公室的主要职责是：及时向国务院报告安全生产事故灾难基本情况、事态发展和救援进展情况；开通与事故灾难发生地的省级应急救援指挥机构、现

场应急救援指挥部、相关专业应急救援指挥机构的通信联系，随时掌握事态发展的情况；根据有关部门和专家的建议，通知相关应急救援指挥机构随时待命，为地方或专业应急救援指挥机构提供技术支持；派出有关人员和专家赶赴现场参加、指导现场应急救援，必要时协调专业应急力量增援；对可能或者已经引发自然灾害、公共卫生和社会安全事件的，国务院安全生产委员会办公室要及时上报国务院，同时负责通报相关领域的应急救援指挥机构；组织协调特别重大安全生产事故灾难应急救援工作；协调落实其他有关事项。

2.指挥和协调。进入Ⅰ级响应后，国务院有关部门及其应急救援指挥机构立即按照应急预案组织相关应急救援力量，配合地方政府组织实施应急救援。

国务院安全生产委员会办公室根据事故灾难的情况开展应急救援协调工作。通知有关部门及其应急机构、救援队伍和事发地毗邻省（区、市）人民政府应急救援指挥机构，按照各自应急预案提供增援或保障。有关应急队伍在现场应急救援指挥部统一指挥下，密切配合，共同实施抢险救援和紧急处置行动。

现场应急救援指挥部负责现场应急救援的指挥，现场应急救援指挥部成立前，事发单位和先期到达的应急救援队伍必须迅速、有效地实施先期处置，事发地人民政府负责协调，全力控制事故灾难发展态势，防止次生、衍生和耦合事故（事件）发生，果断控制或切断事故灾难链。

中央企业发生事故灾难时，其总部全力调动相关资源，有效开展应急救援工作。

3.紧急处置。现场处置主要依靠本行政区域内的应急处置力量。事故灾难发生后，事发单位和当地人民政府按照应急预案迅速采取措施。根据事态发展变化情况，出现急剧恶化的特殊险情时，现场应急救援指挥部在充分考虑专家和有关方面意见的基础上，依法及

时采取紧急处置措施。

4.医疗卫生救助。事发地卫生行政主管部门负责组织开展紧急医疗救护和现场卫生处置工作。卫生部或国务院安全生产委员会办公室根据地方人民政府请求，及时协调有关专业医疗救护机构和专科医院派出有关专家、提供特种药品和特种救治装备进行支援。事发地疾病控制中心根据事故类型，按照专业规程进行现场防疫工作。

5.应急人员的安全防护。现场应急救援人员应根据需要携带相应的专业防护装备，采取安全防护措施，严格执行应急救援人员进入和离开事故现场的相关规定。现场应急救援指挥部根据需要具体协调、调集相应的安全防护装备。

6.群众的安全防护。现场应急救援指挥部负责群众的安全防护工作，主要工作内容如下：

（1）企业应当与当地政府、社区建立应急互动机制，确定保护群众安全需要采取的防护措施。

（2）决定应急状态下群众疏散、转移和安置的方式、范围、路线、程序。

（3）指定有关部门负责实施疏散、转移。

（4）启用应急避难场所。

（5）开展医疗防疫和疾病控制工作。

（6）负责治安管理。

7.社会力量的动员与参与。现场应急救援指挥部组织调动本行政区域社会力量参与应急救援工作。超出事发地省级人民政府处置能力时，省级人民政府向国务院申请本行政区域外的社会力量支援，国务院办公厅协调有关省级人民政府、国务院有关部门组织社会力量进行支援。

8.现场检测与评估。根据需要，现场应急救援指挥部成立事故现场检测、鉴定与评估小组，综合分析和评价检测数据，查找事故原因，评估事故发展趋势，预测事故后果，为制定现场抢救方案和事故调查提供参考。检测与评估报告要及时上报。

9.信息发布。国务院安全生产委员会办公室会同有关部门具体负责特别重大安全生产事故灾难信息的发布工作。

10.应急结束。当遇险人员全部获救，事故现场得以控制，环境符合有关标准，导致次生、衍生事故隐患消除后，经现场应急救援指挥部确认和批准，现场应急处置工作结束，应急救援队伍撤离现场。由事故发生地省级人民政府宣布应急结束。

（五）专项应急预案的后期处置

对于后期处置，不同的专项应急预案有不同的要求和规定。

例如，《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》的规定是：

1.善后处理。事故发生地人民政府组织协调善后处置工作，尽快消除事故后果和影响，安抚受害人员，保证社会稳定，尽快恢复正常秩序。国家处置飞行事故指挥部办公室负责协调有关工作。

民用航空器飞行事故发生后，发生事故的民航运输企业按有关法律、法规，及时对受害旅客、货主进行赔偿，对地面受损害的单位和个人进行赔偿；通知有关保险机构及时派员赶赴事故现场，按有关航空保险规定办理事故理赔工作。

2.事故调查。民用航空器飞行事故调查应与现场应急处置工作有机结合，事故调查的内容包括对应急救援情况的调查。

民用航空器飞行事故调查工作按照《民用航空器飞行事故调查规定》和《国际民用航空公约》的要求进行。事故调查工作包括：调查组的组成，事故现场调查，技术实验验证，事故原因分析，编写事故调查报告，提出安全预防建议。

事故调查组应当掌握事故应急处置工作的情况，并对现场应急工作提出意见和建议。事故调查组到达现场后应听取现场应急处置工作情况介绍，与现场应急指挥部协调，参与现场应急处置工作。

与现场应急处置工作相结合，需要完成的主要调查任务有现场监管保护，初始证据接收，证人和目击者询问，危险源的探测、排除、监护，现场人员防护等。

3.应急救援调查报告及评估。在民用航空器飞行事故应急处置结束后，事故现场应急指挥部应向国家处置飞行事故指挥部办公室提交应急救援总结报告。国家处置飞行事故指挥部办公室组织对应急处置工作进行分析评估，总结经验教训，提出改进意见，并对应急预案进行修订完善。

（六）专项应急预案的保障措施

对于保障措施，不同的专项应急预案有不同的要求和规定。

例如，《国家突发环境事件应急预案》的规定是：

1.资金保障。部际联席会议各成员单位根据突发环境事件应急需要，提出项目支出预算报财政部审批后执行。具体情况按照《财政应急保障预案》执行。

2.装备保障。各级环境应急相关专业部门及单位要充分发挥职能作用，在积极发挥现有检验、鉴定、监测力量的基础上，根据工作需要和职责要求，加强危险化学品检验、鉴定和监测设备建设。增加应急装置、快速机动和自身防护装备、物资的储备，不断提高应急监测、动态监控的能力，保证在发生环境事件时能有效防范对环境的污染和扩散。

3.通信保障。各级环境应急相关专业部门要建立和完善环境安全应急指挥系统、环境应急处置全国联动系统和环境安全科学预警系统。配备必要的有线、无线通信器材，确保本应急预案启动时环境应急指挥部和有关部门及现场各专业应急分队间的联络畅通。

4.人力资源保障。有关类别环境应急专业主管部门要建立突发环境事件应急救援队伍；各省（区、市）加强各级环境应急队伍的建设，提高其应对突发事件的素质和能力；在计划单列市、省会城市和环境保护重点城市培训一支常备不懈，熟悉环境应急知识，充分掌握各类突发环境事件处置措施的预备应急力量；对各地所属大中型化工等企业的消防、防化等应急分队进行组织和培训，形成由国家、省、市和相关企业组成的环境应急网络。保证事件发生后，能迅速参与并完成抢救、排险、消毒、监测等现场处置工作。

5.技术保障。建立环境安全预警系统，组建专家组，确保在启动预警前、事件发生后相关环境专家能迅速到位，为指挥决策提供服务。建立环境应急数据库，建立健全各专业

环境应急队伍，地区核安全监督站和地区专业技术机构随时投入应急的后续发展和提供技术支援。

6.宣传、培训与演练。各级环保部门应加强环境保护科普宣传教育工作，普及环境污染事件预防常识，编印、发放有毒有害物质污染公众防护“明白卡”，增强公众的防范意识和相关心理准备，提高公众的防范能力。

各级环保部门以及有关类别环境事件专业主管部门应加强环境事件专业技术人员日常培训和重要目标工作人员的培训和管理，培养一批训练有素的环境应急处置、监测等专门人才。

各级环保部门以及有关类别环境事件专业主管部门，按照环境应急预案及相关单项应急预案，定期组织不同类型的环境应急实战演练，提高防范和处置突发环境事件的技能，增强实战能力。

7.应急能力评价。为保障环境应急体系始终处于良好的战备状态，并实现持续改进，对各级环境应急机构的设置情况、制度和工作程序的建立与执行情况、队伍的建设和人员培训与考核情况、应急装备和经费管理与使用情况等，在环境应急能力评价体系中实行自上而下的监督、检查和考核工作机制。

有一些专项应急预案将有关内容在“应急准备”中体现，如《国家自然灾害救助应急预案》和《国家核应急预案》，其基本要求和规定是相同的。

对于应急预案的监督管理，如评估、奖惩、宣传、培训和演练等相关内容，不同类型的专项应急预案的规定也不尽相同，有的放在“后期处理”中，有的放在“应急保障”中，

还有的放在“附则”中进行明确和规定。不管是何种表述结构，但有关内容的论述是必须的。

第三节 部门应急预案

一、部门应急预案的内涵和特点

部门应急预案是各级人民政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和自身职责，为应对突发事件而制定的应急预案。部门应急预案和总体应急预案、专项应急预案一样，包括总则、应急指挥体系及职责、预防预警机制、应急响应、善后工作、应急保障、监督管理、附件等内容。由各级人民政府有关部门制定印发，报本级人民政府备案，由制定部门负责实施。

部门应急预案和专项应急预案的区别主要有3点。

（一）主体不同

专项应急预案由各级人民政府的综合部门牵头制定，政府办公厅（室）印发，涉及多个相关部门的工作职责；而部门应急预案由各级人民政府的职能部门制定，只涉及本单位的工作职责。

（二）效力不同

专项应急预案由多个政府部门共同承担应急职责，由各级人民政府办公厅（室）印发实施，体现一级政府的意志；而部门应急预案由政府某个部门编制并负责印发实施，只体现了该部门的意志，其法定效力相对较低。

（三）适用范围不同

有的专项应急预案对于编制部门来说，相当于某类突发事件的“总体应急预案”，如由卫生部编制、国务院办公厅印发公布的《国家突发公共卫生事件应急预案》，其适用范围为：“……重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件……”涵盖了所有突发公共卫生事件。此类专项应急预案的指向性和针对性仍不够具体，需要编制一些部门应急预案，以明确更加专业的应对措施和明确规定，应对某种具体类型突发公共卫生事件。如卫生部编制并负责实施的《人感染高致病性禽流感应急预案》、《非职业性一氧化碳中毒事件应急预案》、《群体性不明原因疾病应急处置方案》等部门应急预案。

部门应急预案对组织机构的规定是“部门性”的，一般不涉及政府其他部门，如国家安监总局《尾矿库事故灾难应急预案》中规定：安全监管总局成立尾矿库事故应急工作领导小组（以下简称领导小组），在国务院及国务院安全生产委员会统一领导下，负责统一指导、协调特别重大尾矿库事故灾难应急救援工作。国家安全生产应急救援指挥中心（以下简称应急指挥中心）具体承办有关工作。安全监管总局局长任组长、分管副局长任副组长，安全监管总局办公厅、政策法规司、安全生产协调司、调度统计司、监督管理一司、应急指挥中心、机关服务中心、通信信息中心为成员单位，并明确了相关职责。

当然，有一些部门应急预案也会涉及政府其他部门相关职责，但应急预案中所规定的职责即是这些部门所应承担的法定职责，并事先征求意见。如湖南省机场管理集团《湖南省民用航空安全事故应急预案》对有关部门工作职责的规定是：

省公安厅（含省消防总队）组织对民用航空安全事故现场实施警戒、维护治安秩序及对有关道路实施交通管制；组织、协助、参与火灾扑救，参与民用航空安全事故的抢险救

援工作。

省安监局指导、协调有关部门（单位）加强对民航运输企事业单位的安全监管，组织协助开展事故调查。

省卫生厅组织协调医疗救治和卫生防疫工作。

省交通厅组织协调公路、水路交通运输和航空器水上安全事故应急救援。

省民政厅指导、协调群众转移安置和生活救助。

省通信管理局保障民用航空安全事故应急救援地区的通信联络畅通。

省气象局协助提供气象监测、气象预报信息和技术支持。

省军区司令部组织协调军队、民兵预备役人员等参与应急救援；协助当地公安部门做好社会治安和群众转移工作。

部门应急预案涉及其他部门职责，可以按照具有更高法定效力的相关专项应急预案的职责规定进行明确，如国家安监总局《危险化学品事故灾难应急预案》对有关部门（机构）职责规定为：根据相关事故情况，需要有关部门配合时，国务院安委会办公室按照《国家安全生产事故灾难应急预案》协调有关部门配合和提供支持。事故灾难造成突发环境污染事件时，按照《国家突发环境事件应急预案》统一组织协调指挥。

二、部门应急预案的内容框架

按照国务院有关部门制定的应急预案框架指南，部门应急预案一般由以下内容组成。

（一）总则

1.编制目的。即编制预案的出发点。

2.工作原则。要求明确具体。如统一领导、分级管理，条块结合、以块为主，职责明确、规范有序，结构完整、功能全面，反应灵敏、运转高效，整合资源、信息共享，平战结合、军民结合和公众参与等原则。

3.编制依据。即编制预案的依据法律、法规和相关文件规定等。

4.适用范围。级别限定要明确、针对性要强，可以预见的突发事件均应制定预案。

（二）组织指挥体系及职责

1.应急组织机构与职责。明确各组织机构的职责、权利和义务。

2.组织体系框架描述。以突发事件应急响应全过程为主线，明确突发事件发生、报警、响应、结束、善后处置等环节的主管部门与协作部门；以应急准备及保障机构为支线，明确各参与部门的职责。要体现应急联动机制要求，最好附图表说明。

（三）预警和预防机制

1.信息监测与报告。确定信息监测方法与程序，建立信息来源与分析、常规数据监测、风险分析与分级等制度。按照早发现、早报告、早处置的原则，明确影响范围、信息渠道、

时限要求、审批程序、监督管理、责任制等，还应包括发生在境外、有可能对国家造成重大影响的事件的信息收集与传报。

2.预警预防行动。明确预警预防方式方法、渠道以及监督检查措施，信息交流与通报，新闻和公众信息发布程序。

3.预警支持系统。预警服务系统要建立相关技术支持平台，做到信息传递及反馈高效、快捷，应急指挥信息系统要保证资源共享、运转正常、指挥有力。

4.预警级别及发布。明确预警级别的确定原则、信息的确认与发布程序等。按照突发事件严重性和紧急程度，建议分为一般(Ⅳ级)、较大(Ⅲ级)、重大(Ⅱ级)和特别重大(Ⅰ级)4级预警，颜色依次为蓝色、黄色、橙色和红色。

（四）应急响应

1.分级响应程序。制定科学的事件等级标准，明确预案启动级别和条件，以及相应级别指挥机构的工作职责和权限。按突发事件可控性、严重程度和影响范围，原则上按一般(Ⅳ级)、较大(Ⅲ级)、重大(Ⅱ级)、特别重大(Ⅰ级)4级启动相应应急预案。突发事件的实际级别与预警级别密切相关，但可能有所不同，应根据实际情况确定。阐明突发事件发生后通报的组织、顺序、时间要求、主要联络人及备用联络人、应急响应及处置过程等。对于跨国(境)、跨区域、跨部门的重大或特别重大突发事件，可针对实际情况列举不同措施。要避免突发事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。

2.信息公示和处理。建立突发事件快速应急信息系统。明确常规信息、现场信息采集的范围、内容、方式、传输渠道和要求，以及信息分析和共享的方式、方法、报送及反馈

程序。要求符合有关政府信息公开的规定。如果突发事件中的伤亡、失踪、被困人员有港、澳、台人员或外国人，或者突发事件可能影响到境外，需要向港、澳、台有关机构或有关国家进行通报时，明确通报的程序和部门。突发事件如果需要国际社会的援助时，需要说明援助形式、内容、时机等，明确向国际社会发出呼吁的程序和部门。

3.通信。明确参与应急活动所有部门的通信方式，分级联系方式及备用方案。提供确保应急期间党政军领导机关及事件现场指挥的通信畅通的方案。

4.指挥和协调。现场指挥遵循属地化为主的原则，建立政府统一领导下的以突发事件主管部门为主、各部门参与的应急救援协调机制。要明确指挥机构的职能和任务，建立决策机制，报告、请示制度及信息分析、专家咨询、损失评估等程序。

5.紧急处置。制定详细、科学的应对突发事件处置技术方案。明确各级指挥机构调派处置队伍的权限和数量，处置措施，队伍集中、部署的方式，专用设备、器械、物资、药品的调用程序，不同处置队伍间的分工协作程序。如果是国际行动，必须符合国际机构行动要求。

6.应急人员的安全防护。提供不同类型突发事件救援人员的装备及发放与使用要求。说明进入和离开事件现场的程序，包括人员安全、预防措施以及医学监测、人员和设备去污程序等。

7.群众的安全防护。根据突发事件特点，明确保护群众安全的必要防护措施和基本生活保障措施，应急情况下的群众医疗救助、疾病控制、生活救助，以及疏散撤离方式、程序、组织、指挥，疏散撤离的范围、路线、紧急避难场所。

8.社会力量动员与参与。明确动员的范围、组织程序、决策程序等。

9.突发事件的调查分析、检测与后果评估。明确机构、职责与程序等。

10.新闻报道。明确新闻发布原则、内容、规范性格式和机构，以及审查、发布等程序。

11.应急结束。明确应急状态解除的程序、机构或人员，并注意区别于现场抢救活动的结束。明确应急结束信息发布机构。

（五）后期处置

1.善后处置。明确人员安置、补偿，物资和劳务的征用补偿，灾后重建、污染物收集、清理与处理程序等。

2.社会救助。明确社会、个人或国外机构的组织协调、捐赠资金和物资的管理与监督等事项。

3.保险。明确保险机构的工作程序和内容，包括应急救援人员保险和受灾人员保险。

4.突发事件调查报告和经验教训总结及改进建议。明确主办机构、审议机构和程序。

（六）保障措施

1.通信与信息保障。建立通信系统维护以及信息采集等制度，确保应急期间信息通畅。明确参与应急活动的所有部门通信方式，分级联系方式，并提供备用方案和通讯录。要求制定确保应急期间党政军领导机关及现场指挥的通信畅通方案。

2.应急救援与装备保障。

（1）现场救援和工程抢险保障。包括突发事件现场可供应急响应单位使用的应急设备类型、数量、性能和存放位置，备用措施，相应的制度等内容。

（2）应急队伍保障。要求列出各类应急响应的人力资源，包括政府、军队、武警、机关团体、企事业单位、公益团体和志愿者队伍等。要求列出先期处置队伍、第二处置队伍、增援队伍的组织与保障方案，以及应急能力保持方案等。

（3）交通运输保障。包括各类交通运输工具数量、分布、功能、使用状态等信息，驾驶员的应急准备措施，征用单位的启用方案，交通管制方案和线路规划。

（4）医疗卫生保障。包括医疗救治资源分布，救治能力与专长，卫生疾控机构能力与分布，以及各单位的应急准备保障措施，被调用方案等。

（5）治安保障。包括应急状态下治安秩序的各项准备方案，包括警力培训、布局、调度和工作方案等。

（6）物资保障。包括物资调拨和组织生产方案。根据具体情况和需要，明确具体的物资储备、生产及加工能力储备、生产流程的技术方案储备。

（7）经费保障。明确应急经费来源、使用范围、数量和管理监督措施，提供应急状态时政府经费的保障措施。

（8）社会动员保障。明确社会动员条件、范围、程序和必要的保障制度。

（9）紧急避难场所保障。规划和建立基本满足重大、特别重大突发事件的人员避难场所。可以与公园、广场等空旷场所的建设或改造相结合。

3.技术储备与保障。成立相应的专家组，提供多种联系方式，并依托相应的科研机构，建立相应的技术信息系统。组织有关机构和单位开展突发事件预警、预测、预防和应急处置技术研究，加强技术储备。

4.宣传、培训和演练。

（1）公众信息交流。最大限度地公布突发事件应急预案信息，接警电话和部门，宣传应急法律法规和预防、避险、避灾、自救、互救的常识等。

（2）培训。包括各级领导、应急管理和救援人员的上岗前培训、常规性培训。可以将有关突发事件应急管理的课程列为行政干部培训内容。

（3）演练。包括演练的场所、频次、范围、内容要求、组织等。

5.监督检查。明确监督主体和罚则，对应急预案实施的全过程进行监督检查，保障应急措施到位。

（七）附则

1.名词术语、缩写语和编码的定义与说明。突发事件类别、等级以及对应的指标定义，统一信息技术、行动方案和相关术语等编码标准。

2.应急预案管理与更新。明确定期评审与更新制度、备案制度、评审与更新方式方法

和主办机构等。

3.国际沟通与协作。国际机构的联系方式、协作内容与协议，参加国际活动的程序等。

4.奖励与责任。应当参照相关规定，提出明确规定，如追认烈士，表彰奖励及依法追究有关责任人责任等。

5.制定与解释部门。注明联系人和电话。

6.应急预案实施或生效时间

（八）附录

1.与本部门突发事件相关的应急预案。包括可能导致本类突发事件发生的次生、衍生和耦合突发事件预案。

2.应急预案总体目录、分应急预案目录。

3.各种规范化格式文本。新闻发布、应急预案启动、应急结束及各种通报的格式等。

4.相关机构和人员通讯录。要求及时更新并通报相关机构、人员。

第四节 地方应急预案

一、地方应急预案的内涵和层次

地方应急预案是省级以下人民政府根据上级人民政府的应急预案而制定的相应应急预案，具体包括省级政府的突发事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案，各市（州）、县（市、区）政府及其基层政权组织的应急预案。

地方应急预案的基本构成层次是：

1.省总体应急预案。是省应急预案体系的总纲，也是省政府应对特别重大、重大突发事件的规范性文件。

2.省专项应急预案。省政府及其有关部门为应对某一种或几种类型突发事件而制定的涉及多个部门职责的应急预案。

3.省部门应急预案。省政府有关部门根据省总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发事件制定的应急预案。

4.市（州）、县（市、区）应急预案。在上级政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则，由市（州）、县（市、区）政府及其有关部门分别制定的应急预案。

5.基层政权组织应急预案。在上级政府的领导下，根据辖区特点和实际需要，由乡（镇）、街道制定的应急预案。部分村委会、居委会等基层群众性自治组织也可以根据自身需要，制定有关应急预案。

这些地方应急预案按照分类管理、分级负责的原则由各地政府及其有关部门分别制定，其中总体应急预案编制（修订）完成后报上一级人民政府备案，省总体应急预案报国务院备案。

地方应急预案与国家应急预案在基本构成、编制依据、工作原则、组织机构、应急响应、善后处置等方面的规定基本相同。如在组织机构方面，许多省级应急预案的规定基本上是相同的，以省总体应急预案为例，一般规定为：

1.领导机构。省人民政府是全省突发事件应急管理工作的行政领导机构。在省长的领导下，通过省政府常务会议研究、决定和部署本省突发事件应急管理工作，统一领导和组织指挥突发事件的应急处置工作。

2.办事机构。省人民政府办公厅是突发事件应急管理的办事机构，设省政府应急管理办公室，履行应急值守、信息汇总、综合协调职责，发挥运转枢纽作用。

3.工作机构。省有关部门（单位）依据法律、法规、规章和各自的职责，承担相关类别突发事件的应急管理工作。

4.市（州）、县（市、区）机构。市（州）、县（市、区）人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发事件的应对工作。乡（镇）人民政府、街道办事处应当协助上级人民政府做好突发事件应急工作。

5.专家组。县级以上人民政府和各类专项应急指挥机构根据实际需要建立各类专业人才库，聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时参加突发事件的应急处置工作。

二、地方应急预案的内容框架

前文中对县级以上政府应急预案论述较多，这里以乡镇人民政府（街道办事处）等基

层政府应急预案的基本框架和内容为例，制定时可根据实际情况适当增删或修改。

（一）指导思想（自定）

（二）编制依据

根据有关法律、法规和相关应急预案，制定本应急预案。

（三）工作原则

1.建立应急长效机制。

2.落实应急工作责任制。

3.完善应急保障工作。

（四）组织机构

1.领导小组。组长由乡镇长（街道办主任）担任，副组长由副乡镇长（街道办副主任）担任，乡镇政府（街道办）所属的村（居）委会及人武部、派出所和相关站所负责人为领导小组成员。

2.日常工作机构。依托乡镇政府（街道办）办公室，指定一名副镇长（副主任）具体负责，乡镇政府（街道办）办公室主任负责日常工作。

3.设立应急值班室。实行24小时值班和领导带班制度（附应急值班室24小时值班电

话、传真号码）。

（五）信息报告与报送员网络

1.信息报告范围。根据各地易发、多发的事件不同有所侧重。具体范围可参阅各县（市、区）突发事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案。

2.建立村（居）委会信息报送员网络。安排人员24小时值班（并附村委会、居委会应急电话、信息报送员名单及应急联络方式）。

3.信息报告程序。村（居）委会信息报送员（第一时间）→上报乡镇政府（街道办）应急值班室（在15分钟内）→上报乡镇（街道）主要领导或值班领导和上级政府值班室。情况紧急时，值班人员可直接向“110”报警或向上级主管部门报告。

4.信息报告内容。事发时间、地点、现场伤亡情况，请求紧急增援事项，或需通报的周边地区情况等。

5.信息收集。主要来源于基层公安派出所、村（居）治保主任、所属站（点）工作人员工作时发现的动态和收集到的信息。

（六）先期应急处置工作步骤

1.乡镇（街道）领导接报后第一时间亲临现场组织指挥，公安派出所、乡镇卫生院（社区卫生服务站）等有关单位负责人也应在第一时间到达现场。

2.指定现场联络员，向上级政府值班室报告现场信息，并负责续报现场处置情况等。

3.成立现场指挥部，启动应急预案，紧急研定临时处置措施。

4.快速组织当地先期处置队伍，限时赶赴现场，控制事态，排除险情等。

5.设立若干工作组，分头开展应急处置，及时抢救伤员和物资财产，安全疏散转移危险地带人员，布置警戒，划定保护范围等。

6.当上级政府或主管部门到达现场后，及时向上级领导汇报现场情况，协助开展应急处置至应急结束。

（七）乡镇（街道）领导和各站（所）的处置职责

应明确乡镇（街道）领导和各站（所）发生突发事件时的应急处置职责，或按突发事件分类明确分工。

1.自然灾害。指定一名领导负责。相关站（所）具体负责。处置工作要求：自定。

2.事故灾难。指定一名领导和相关站（所）具体负责。处置工作要求：自定。

3.公共卫生事件。指定一名领导和相关站（所）具体负责。处置工作要求：自定。

4.社会安全事件。指定一名领导和相关站（所）具体负责。处置工作要求：自定。

此部分应包括预防、预警、预报、现场处置等工作职责。

（八）应急保障工作

1.必要的应急设备和物资储备（包括应急通信、应急车辆等）。

2.组建当地先期处置队伍（可依托公安派出所、民兵联防队、城管队伍等）。

3.组建村（居）委会志愿者队伍。

4.紧急避难所（农村可选择在当地中小学校、敬老院、乡镇机关办公地点等；城区可选择公园、广场、人防工程等）。

（九）善后处理工作

1.迅速恢复当地生产生活秩序。

2.做好死伤者善后处理及家属抚恤。

3.协助上级部门做好救灾赈灾工作。

（十）培训与演练

明确对有关人员开展应急培训与演练的计划、方式和要求。

（十一）责任与奖惩

明确突发事件应急处置工作实行责任追究制。对在应急处置中表现好的单位和个人予以表彰奖励；对在应急工作中拒不履行法定义务或迟报、谎报、瞒报、漏报突发事件信息等情况，予以通报批评，并追究有关责任人的责任。

（十二）附件

1．乡镇（街道）党政领导通讯录。

2．村（居）委会信息报送员通讯录。

3．应急设备、装备储备及紧急避难所分布图。

4．应急处置工作流程图。

第五节 企事业单位应急预案

一、企事业单位应急预案的内涵和作用

企事业单位的应急预案依照有关法律、法规，参照政府应急预案，结合各自特点和实际情况制定。应急预案明确了企事业单位是其内部发生的突发事件的责任主体，是各单位应对突发事件的操作指南。省、市、县属重点单位的应急预案，报本级有关应急管理部门备案，重点单位由有关应急管理部门确定并实施动态管理。

企事业单位编制应急预案十分必要，矿山、危化、民爆等行业企业生产经营活动具有一定危险性，发生事故灾难的概率较大；学校等事业单位人员活动密集，食物中毒和传染性疾病等突发公共卫生事件时有发生。从应急管理实际情况来看，企事业单位也一直都是突发事件的高发点，如能针对可能发生的突发事件编制应急预案并适时组织演练，就能将应急管理关口前移，一旦发生突发事件能迅速启动、及时反应，将突发事件控制在萌芽状态，有效减少人员伤亡和财产损失。企事业单位应急预案可采用与政府应急预案相同的应急预案体系，也可以采用其他类型的应急预案体系，将本单位各种具体应急预案有机结合

起来。

二、企事业单位应急预案的编制重点和原则

企业应急预案编制的重点是：①明确组织机构及其职责。②搞好危害辨识与风险评价。③确定通告程序和报警系统。④明确应急设备与可用设施。⑤评估评价能力与可用资源。⑥明确保护措施程序。⑦信息发布与公众教育。⑧明确事故后的恢复程序。⑨搞好培训与演练。⑩做好应急预案的维护。

事业单位应急预案的编制目的与企业基本相同，都是为了更好地预防和处置突发事件。事业单位应急预案的构成与政府应急预案的构成基本一致，主要包括：①编制目的。②编制依据。③适用范围。④组织机构与职责权限。⑤防范重点、防范设施及防范措施。⑥应急响应。⑦善后处置。⑧保障措施。⑨宣传、培训与学习。⑩附则。

事业单位特别是学校应急预案编制的原则是：①学校应急预案要囊括学校安全管理的主要内容。②原则上参照学校安全应急预案参考样本进行编制。③应急预案编制要体现简洁性和实用性特点，按照符合实际、职责清晰、简明扼要、可操作性强的要求进行编写。④语言表达要求通俗易懂，开门见山。

三、企事业单位应急预案的内容框架

现以企业应急预案基本框架和要素为例，制定时可根据实际情况适当增删或修改。

（一）总则

明确编制目的、依据以及工作原则，简明扼要，明确具体。

（二）企业危险性分析

阐述本单位危险源分布及风险分析情况，包括主要危险物种类、数量及特性，危险源的数量及分布，重要保护目标的划分与分布情况等。必要时，可附登记表或分布图进行说明。

（三）组织机构及职责

1.应急组织体系。明确应急组织组成单位和人员，公开通信联络方式。

2.指挥机构及职责。确定企业法人代表为应急救援第一责任人。根据突发事件类型和应急工作需要，可设置相应应急救援小组，并明确各小组工作任务及职责。

（四）预防预警与信息报告

明确本单位对危险源监测监控的方式及采取的预防措施；明确事故预警的条件与方式；设立24小时值守应急电话，明确事故信息接报程序；明确事故发生后向上级主管部门和地方政府报告信息的流程与时限。报告内容应包括事发时间、地点、类别以及财产损失、人员伤亡等情况。

（五）应急响应

1.响应分级。针对事故危害程度、影响范围和单位控制事态的能力，将事故分为不同等级。按照分级负责的原则，明确应急响应级别。

2.响应程序。根据事故大小和发展态势，明确应急指挥、应急行动、资源调配、应急

避险、扩大应急及协助处置等响应程序。

3.应急结束。明确应急终止条件。事故现场得以控制，环境符合有关标准，导致次生、衍生事故隐患消除后，经事故现场应急指挥机构批准，现场应急结束。

（六）后期处置

主要包括现场清理、事故后果影响消除、生产秩序恢复、善后赔偿和应急救援能力评估及应急预案修订等内容。

（七）保障措施

1.通信与信息保障。明确应急工作责任单位及人员的通信联络方式，并提供备用方案。

2.应急队伍保障。明确各类应急响应的人力资源，包括专业应急队伍、兼职应急队伍的组织与保障方案。

3.应急物资装备保障。明确应急救援需使用的应急物资和装备的类型、数量、性能、存放位置、管理责任人及其联系方式等内容。

4.经费保障。明确应急专项经费来源、使用范围、数量和监督管理措施，保障应急状态时生产经营单位应急经费及时到位。

5.其他保障。根据本单位应急工作需求而确定的其他相关保障措施（如交通运输、治安、技术、医疗、后勤保障等）。

（八）培训与演练

明确开展应急培训与演练的计划、方式和要求等。

（九）责任与奖惩

明确应急处置工作实行责任追究制。

（十）附则

明确本应急预案相关管理内容，包括备案、维护和更新、制定与解释、实施时间等。

第六节 重大活动应急预案

举办较大或重大规模的集会、庆典、会展和文化体育等重大活动，主办单位应按照“谁主办、谁负责”的原则，根据相关法律、法规和政府相关应急预案，结合自身实际制定相应应急预案，报公安机关批准后实施，并报所属地人民政府备案。

一、重大活动应急预案的作用

重大活动期间，在相对较小空间、较短时间内聚集了大量的人流、物流或现金流，卫生防疫、交通事故、恐怖袭击、火灾爆炸、刑事案件、群体性事件等各类突发事件的发生概率骤然上升。鉴于此，编制重大活动应急预案的目的就在于预防和处置重大活动中可能出现的突发事件，最大限度地保护人民群众的生命和财产安全，最大限度地维护社会和谐和稳定。

二、重大活动应急预案的内容

重大活动应急预案应有以下内容。

（一）及时确定事故的原因和危害程度

事故发生后，事发地人民政府应迅速判断事故的原因和严重程度，立即采取应急措施，同时报告上级人民政府指挥部。上级人民政府在接到上报信息后，应根据管理权限确定事故级别，提出相应处置建议，并建立或责成下级人民政府建立相应指挥机构。

（二）制止混乱，及时疏散群众

指挥部迅速发布通告，通报公众紧急危险情况，告知公众保持冷静，及时打开疏散通道，迅速、有序疏散现场群众。

（三）根据情况实行区域性交通管制，分流无关车辆、行人，确保救援通道畅通

根据事故严重程度和人员拥挤程度，经指挥部决定，由政府发布命令，实行区域交通管制，防止人员过度拥挤，确保人员疏散和救援通道畅通。

（四）及时救护、救援

迅速组织力量对受伤人员现场救护或送往医院救治。对处于危险境地的人员组织力量全力解救。

（五）维护社会秩序

设置警戒带，划定警戒区域，维护社会秩序，确保社会稳定。

（六）做好新闻报道工作

在指挥部统一领导下，由新闻宣传组提出新闻报道意见，拟定宣传报道口径，协调解决新闻报道中遇到的问题。宣传报道要及时主动，准确把握，本着有利于维护人民群众切身利益、有利于事件得到妥善处理的原则，注重社会效果，正确引导舆论。