增强土地供给调控能力

信息发布时刻：2003-4-4

国土资源部土地利用司副司长--束克欣

以国务院15号文件为标志，我国的土地利用制度改革分为两个时期。 第一个时期的要紧成绩是全面推行土地有偿利用制度建设和落实工作。

第二个时期的新成绩是推行经营土地的新理念。经营土地是土地利用制度改革深化的结果，比土地有偿利用制度的内容加倍丰硕。经营土地不单单是招标拍卖一个方面的工作，更不是大量供给房地产项目开发用地，而是通过成立良好的土地市场环境，实现城市土地资源的优化配置，为城市经济长期、稳固、健康进展提供可持续进展的资源保障，在那个前提下，使土地资源实现最大的资产价值。

建设良好的土地市场需要从五个方面把握好：

第一，要重视土地利用整体计划和城市建设计划。这是两个紧密相关的计划。前者是对本行政管辖区全数土地资源利用作出的计划，其中就有一部份土地将划定为城市建设用地。后者是对划定后的城市建设用地作出的详细计划与设计。计划与设计的质量好坏，对土地资产效应阻碍庞大，因此，必需先抓好两个计划。

第二，要严格操纵建设用地供给总量。这项工作是成立在对市场需求进行大量调查研究基础上，进而作出的市场总量需求、结构性需求的决策，然后才能制定供地打算，实现供给总量的操纵。

第三，要发挥市场机制的作用。 第四，要公布土地市场信息。

第五，要正确处置经营土地中的各类利益关系。从各地的工作实践来看，经营好城市土地，第一要保证市场环境稳固。这就要求政府能够对市场进行及时和有力的调控，若是放任自流，必然会产生总供给与总需求失衡，造成土地收益分派不公和土地利用的不合理、不公平，增加城市进展的本钱等一系列问题。

因此，要经营好城市土地，必需增强政府的调控能力。

一、成立顺畅的信息渠道是增强调控能力的前提。市场信息和市场分析是政府调控土地市场的依据，土地市场信息完整不完整、渠道畅通不顺畅通、市场分析准确不准确，直接阻碍政府调控市场的效率。若是政府不明白市场需要什么样的土地、需要多少、何时需要，就

不能对本地域的市场进行有效调控，乃至不可能有调控。此刻一些城市有很多空置商品房，但仍有大量的土地源源不断地投放到房地产开发领域，说明这些城市对自己的房地产市场不够了解，不能有效地调整土地供给政策。从目前来看，大部份城市对土地市场信息搜集、归纳和分析工作做得还很不够，很多城市的土地治理部门只注意了解自己的批地情形，不注意了解其他渠道将土地供给到市场中的情形，或只注意搜集，不注意归纳、分析，或只注意了解土地市场的情形，不注意了解房产和金融等方面的情形，这些问题都会阻碍咱们对市场的正确判定。

二、集中土地供给权是增强调控能力的体制保证。经营土地是市场经济的产物。但是，很多城市对土地的治理仍然沿用打算经济的模式，显现了土地配置方式和土地治理方式冲突的现象，即一方面要求以市场方式配置土地资源，另一方面又要求以打算经济的治理程序来配置土地。冲突的结果是不同的政府部门以不同的方式向市场提供土地，分散了政府的土地集中供给权，使一些地址的土地供给总量很宝贵到有效操纵。现行的治理体制问题是增强政府调控能力的障碍，是打算经济的“制度阴影”作用于土地市场配置的突出表现。因此，政府要经营好城市土地，必需冲破治理体制上的障碍，实现土地配置方式与政府治理方式的配套与和谐，如此才能取得良好的成效。 冲破治理体制障碍，关键的一条是集中土地供给权。城市政府必需把分散在各个部门的用地审批权集中在自己手上，要将企业与不同政府部门协商用地的关系变成政府供地，企业竞争的关系。政府必需强调供地的统一性，要切实将土地供给作为政府行为，而不是政府的部门行为。政府部门对土地供给只具有和谐的职能，这种和谐是政府部门之间的和谐，是对政府统一供地所做的投资、计划、面积、价款、总量等方面程序上的和谐。城市政府必需依照市场经济的要求，处置好政府、政府部门、企业与市场的关系，形成政府部门为政府供地提供效劳，政府依照市场需求提供土地，企业以竞争的方式取得土地的新治理体制。如此才能保证土地的供给权真正集中到政府手里，才能有效避免政府部门以程序的“审批权”取代土地“供给权”的问题，才能避免治理上的漏洞，使政府能够对市场进行有力地调控，保证土地市场公布、公平和稳固运行。

三、有效操纵土地供给总量是增强调控能力的核心。

城市政府在充分把握市场信息，理顺治理体制的基础上调控市场，关键要有效操纵土地供给总量。

第一，要明白得土地供给总量的含义。有的城市在经营土地的进程中，以为依照土地利用年度打算供地确实是操纵土地供给总量，这种明白得是不对的。土地供给总量的内涵是超级丰硕的，不仅有远期的，而且有短时间的，远期总量是土地利用整体计划，短时间总量是

土地供给年度打算；不仅有增量的，而且有存量的，增量是土地利用年度打算，要紧农用地转为建设用地的打算，存量是已有的建设用地；不仅有整体总量，而且有结构总量，整体总量是每一个时期能够进入市场的总量，结构总量是不同用途土地的总量；不仅有政府把握的供给总量，而且有企业把握的土地总量，政府把握的供给总量是政府能够向市场提供的土地总量，企业把握的土地总量是企业能够将这些投放到市场的总量。城市政府只有充分了解不同总量的意义和联系，才能制定相关的政策操纵土地进入土地市场的总量。

第二，操纵土地总量必需是动态的。市场随时都在转变，政府必需依据市场的转变，调整供地总量和有关政策，才能进行有效的调控。调整供地总量是调整政府能够供给的总量，要紧调整的内容为分用途的土地供给总量。如：一个时期的空置房多了，用于房地产的闲置土地多了，政府就应该减少对房地产的供地数量。调整有关政策是对企业手中土地利用方向的调整，采纳各类方法促使或限制这些土地进入某些用途。政府在操纵土地供给总量的进程中，土地收购储蓄制度发挥着重要的作用，是政府调控土地市场的重要手腕，是土地市场的“稳固器”。明天，将有许多市县交流这方面的工作体会，希望能以此为契机，进一步推动这项工作向前进展。

第三，操纵土地总量必需远期和近期相结合。咱们一直强挪用地必需符合土地利用整体计划和土地利用年度打算，但这只是和谐远期和近期用地的一部份。还有一部份确实是存量土地，这部份土地的利用也要考虑远期和近期的问题。不加限制地将存量土地推入市场，或集顶用于一种用途，是一种短视的行为，如此的行为尽管在短时间内会使政府取得必然的收益，但从长期来看，不仅会降低城市土地的整体价值，而且举高了城市尔后进展的本钱。因此，利用存量土地也要有打算，要依照城市计划的要求，慢慢加以利用，并要注重社会效益和公平。

四、需要警觉的两个问题。经营土地、经营城市既是土地治理的新课题，也是城市进展的新思路。城市政府通过经营土地、经营城市，大幅度地提高了城市土地收益，使城市面貌发生了庞大的转变。可是咱们也注意到，一些地址在经营土地、经营城市的进程中显现了一些值得关注的问题，一些人以为经营土地确实是弄房地产，城市竞争确实是地价竞争。这是背离经营土地、经营城市的宗旨的，与提高城市综合竞争力也没有关系。因此，各个城市在经营土地、经营城市的进程中必需高度警觉两个问题： 一是要警觉房地产泡沫的问题。最近一段时期，媒体和房地产业内人士以为部份地域显现了房地产泡沫，高层领导和部门对此高度重视，要求对一些地址房地产投资规模过大、炒作过热、空置率太高的地域从严操纵房地产项目开发的规模。对这种项目，财政不得安排资金，银行不得发放贷款，土地治理部门

不得提供土地利用权。央行最近发布的《第三季度货币政策执行报告》中也指出，要避免新的房地产泡沫产生。尽管这种过热是区域性的，但必需引发其他地域的高度警觉。依照咱们了解的一些情形，中西部一些地域的商品房空置面积在大幅度上升，一些地域的房地产企业购买土地的数量在大幅度上升，一些城市的房地产的价钱也在大幅度上升。

针对目前房地产市场的进展情形，各级国土资源治理部门专门是城市的国土资源治理部门需要做好几件事：

一是弄调研。要调查研究本地的房地产市场进展走势，房地产用地的总量和土地取得的渠道。

二是建制度。国土资源治理部门必然要为政府牢牢把住房地产开发项目的土地供给总量，不管是政府供给的，仍是其他渠道取得的，都要采取有效方法纳入政府的统一治应当中。

三是标准供地行为。要严格依照部１１号令的要求，经营性项目用地的供给必需采取招标拍卖挂牌的方式。

四是增强市场监管。要依照法律的规定，对圈占土地不开发的行为进行严肃处置。 二是要警觉恶性竞争的问题。压低地价吸引投资项目损害的不单单是自身的利益，而且是全国的利益。工业用地价钱的恶性竞争，会使我国工业地价全面下跌。个别地址的领导在一些场合公布表示，到他那里投资，土地能够不要钱，这是一种不负责任的行为。土地不要钱，农人怎么安置，基础设施怎么弄？我明白得这些领导进展本地经济的心情，但违背法律规定，违抗市场规律。打土地价钱牌是一个最笨的方法，既担风险，也没有好的成效。你不要钱，其他地址不负责任的领导也能够不要钱。因此，利用压低地价吸引投资对任何一个地址都没有益处。吸引投资的关键在于找准自己的位置，依据自己的实际进展特色经济，弄好软硬投资环境，如此既能吸引到投资，也能增加政府的土地收益，繁荣本地经济。