美国的城市规划体系

美国城市规划

1、规划法规体系

美国的宪法在本质上是州与州之间的契约。尽管它确立了联邦政府和州政府的权力范围，但它对州与州以下的各级政府之间的权力分配却未予涉及。因此，州政府以下的各级政府都是由州来创制的。在法律上，州政府只能将其拥有的权力分配给地方政府。通常，地方政府的结构以及地方政府的权力与责任是由州宪法、宪承和法律所具体规定的。地方政府在执行权力的同时，也还受到联邦宪法和州宪法所保障的个人权利的引导和限制。当个人权利和政府权力范围发生不一致时，愚终的促裁者是法院系统。因此，地方规划工作就要考虑如果正在处理的争端提交法庭进行法律审查，法庭会作出怎样的决定。由于美国的法院依循案例(nselaw)的原则而作出判决，因此规划工作会受到过去同类案件的处理和对法庭会作出的可能判决的揣测的限制。在许多情况下，地方规划工作也受到法庭要求地方政府所做的事情的影响。

在美国，州与州之间在立法方面有着巨大的差别。在许多州的法律中只允许地方政府事特定的规划行为，在其它的州中则要求社区履行相当全面的规划行为。各个州的立法机构基本上都颁布了州政府与规划实践和内容相关的目标。而州的授权法(state enhlinelee5slatton)往往确定了地方政府在规划方面的功能。比如，弗吉尼亚州与规划有关的州授权法就要求所有的城市、城镇和县都需要设置规划委员会并有经过批准的综合规划。

在州的法律和宪法允许市政当局从事相当的规划行为的州，通常都指 出这些法规仅仅只保酿市政当局的所作所为绝对局限于行政权力的范畴之内。州的规划是一种专门的授权法通常是建立一个州的机构来协调州层次上的规划功能，此外也确立地方规划行为的具体内

容。这些法描述了州规划委员会的功能，并规定了地方政府的规划过程。这些法通常不要求编制综合规划，列出综合规划的范围，并详细说明综合规划审兆和执行的方法。州的区划授权法往往也详细地定义区划的范围、批准区划条例的过程、区划委员会的构成及其权力和功能以及区划条例修正的方法及区划条例的例外等。

就如同州层次所确立的特别授权法覆盖了城市行为的一些领域，在地方层次往往运用特别的条例来详细确定城市宪章所要求执行的具体方法。在那些没有“完全拥有考宪章”

(PIrg办LoIdgs’ChanM，这是关于市政州政府的“创造物”，但它同时具有立法、行政和司法三种权力。

一般而盲，城市管理机构的组织形式有多种形式，如：议会—市长制、委员会制和议会—行政官制等。但就具体的城市而官，各类与城市规划相关的机构有着确定的地位，从事着确定的工作。

(1)立法机构：立法机构在城市中是作为决策者而起作用的。它决定是否成立规划委员会，决定规划委员会的成员构成，对规划委员会划投资金，并对规划委员会的行动予以支持等。通过规划委员会的介绍和建议，立法机构将规划转变为政治决定而付诸行动。

(2)规划委员会：规划委员会是绝大部分城市的法定机构，大量的规划通过该机构得到执行。规划委员会通常由一组经城市的行政长官提名并由立法机构批准的个人所组成。他们一般是社区内房地产商、银行家、商‘会等方面的领导人物，或者是律师、建筑师、医生、劳工代表、社会工作者等的代表。建立这样的委员会的目．的是为了及时提供市民的意见和想

法，对规划内容和决定提供多方面的协调，并对规划机构进行监督。有的规划委员会还有方政府各个部门的负资人参加，但他们的职资主要是对一些事务提供专业帮助，且很少具有投累权。就立法机构而盲，规划委员会只具有顾问性的作用。当议会处理有关规划的事务时就要求规划委员会提出相应的报告和建议，议会有权同意或否决这些报告和建议。由于综合规划经过批准后，对社区内所有的人和历有的地方政府机构都具有支配性的作用，因此要求所有的公共部门都霄将各自管辖范围内的具体改进规划提交规划委员会进行审查和批准。在大城市，除了没有规划委员会，还没有独立的区划管理机构和上诉委员会。通常情况下，‘规划委员会编制区划法规，区划管理机构来执行区划法规。

(3)规划部门：在很大程度上，规划委员会要发挥作用就得要依赖于规划叨的技术人员，立法机构对一，些政策的最后批准也需依赖于规划部门。通常，规划机构的负责人由城市的行政长官予以任命，并得到立法机构的批准。规划部门的主要职责在于编制综合规划井依法编制区划法规和土地纫分管理的条款。在规划实施过程中，在政府其它部门的协作下，规划部门负资街道和道路，卫生、教育、娱乐设施，市政公用设施，警察局和消防设施，以及对所有的建设和工程行为进行管理。在许多州，法律还要求规划部门合作编制行政管理方面和基础设施改进计划方面的城市预算。近年来，其它与规划相关的政府职能也不断地设置于规划机构中。在许多的城市中，经济发展管理机构也设置在规划机构中或依附于规划机构，环境保护机构也是如此。

(4)区划管理机构：在大城市由于建设的数量和种类繁多，因此而设立专门的区划管理机构，其职责在于对具体的申请案提供区划条例的解释，并在授权的情况下可对区划条例作适当的修正。对于区划管理机构的决定可以向规划委员会、立法机构、上诉委员会和相应的法庭上诉。

(5)上诉委员会：由于地方政府事务在复杂性方面的增加，区划条例的解释和区划变动

褥要设立这样的机构，”其控制权限和设置与规划委员会相类似。这个机构受理针对规划委员会和区划管理机构所作出的决定而提出的上诉。

4规划运作体系

4．1 发展规划

在政府的各个层次上都有各种发展规划。联邦政府的规划以各种方式影响了人们的日常社会。在土地使用规划方面，联邦政府只能决定联邦政府所有的土地的使用，而没有权力来合理其它用地。州政府也通常运用州宪法或其它特别的法规而格除了州所有的土地之外的土地使用管理权下放给地方政府进行管理。城市和县的地方法规在执行所在州的法规和地方宪章的同时也就确定了规划的范围。根据联邦政府各项计划的要求，如果地方政府想要获得联邦政府的项目资助，就必须先编制综合规划，并表明该项资助有利于实现规划目标。

州的立法通常都要求地方编制综合规划(四mprehenslve p比)，并确立了该类规划的作用范围。如加利福尼亚州的保护、规划和区划法(14ws Rda矗nS b 03g团Dqra60n，PIM·nin5Md Zonine)就指出：“每一个规划委员台和规划部门都应编制并审批综合的和长期的规划，这些规划应当是有关于城市、县、地区或区域的以及尽管是位于边界之外的但委员会认为与规划有着密切关系的物质发展(phWicd devd四ment)”。规划机构在编制规划过程中所收集的资料、研究成果及提出的规划建议必须提交由公众参加的定期研究会议进行讨论和确定，在提交给规划委员会和立法机构决策之前还必须召开正式的公共听证

会。

在美国，涉及到州、地区和地方事务的规划都由州和城市、县进行颁布和实施，联邦政

府通常是被排除在地方事务之外的。因此，城市和区域的规划和实施由地方政府作出决定而无需州和国家机构进行复审。各个州的规划审批过程是不同的，尽管有些城市为了更好地实施规划，会由立法机构对综合规划进行审批并由市长签署对规划的批准，但在大多数的州，综合规划是不必经立法机构审批的，而是由规划委员会来承组这一职能。在州的授权法中一般都规定了规划委员会审批综合规划的过程和程序，如在审批之的必须进行公共听证会，审批时规划委员会的投票数等。在各个州的授权法中对批准后的综合规划的效用也有明确规定。根据这些法规，有关于社区发展、再开发、社会公共设施的改进及其预算答决定都应当与综合规划的原则和内容相符合，而且必须明确阐述这些决定所可能的结果与规划目标实现之间的关系。许多州的土地使用法不仅要求编制踪合规划而且还要求定期对综合规划进行审查和修订，如果地方政府不执行这祥的要求，区划决定会遭到州政府向州法院的捡控。而且这也会得到了法庭的支持，并将综合规划作为相关司法实提出相应的报告和建议，议会有权同意或否决这些报告和建议。由于综合规划经过批准后，对社区内所有的人和历有的地方政府机构都具有支配性的作用，因此要求所有的公共部门都霄将各自管辖范围内的具体改进规划提交规划委员会进行审查和批准。在大城市，除了没有规划委员会，还没有独立的区划管理机构和上诉委员会。通常情况下，‘规划委员会编制区域的依据，由此而确立了城市综合规

划的法律地位。

综合规划在对社区未来发展进行全面安排的基础上，还必须包括一系列广泛的具体项目和计划，这些项目与计划的目的在于综合规划作为一个整体是无法在短时期内完全实现的，因此需要从时间和环境上提供保障。能够将综合规划与具体的发展计划结合在一起的是各种类型的具体规划。这些具体规划通常都将区划法规、基础设施投资计划、详细的开发规范和其它的法规规章因素结合成为一个整体，以适合待定地区的具体要求。这类具体规划有多种类型，各个城市对此都没有具体的规定，而是在实践过程中根据所要解决的实际问题而予以

选取，主要类型包括基础设施规划(MpitalfaciHtiM pta2血n8)、城市设计、城市更新规划和社区发展规划、交通规划、经济发展规划、·增长管理规划(g髓lvrth m则吻glt plannin8)、环境和能源规划等。

区划法规是美国城市中进行开发控制的重要依据，因此，对于规划实施而官，区划法与城市规划之间的关系就成为一个重要的问题。只有将城市规划的内容全面而具体地转译为区划法的内容，城市规划才有可能得到实施。在这方面，绝大数的州都在法律条文申明确要求区划法规的制定必须以综合规划为基础。地方政府是依据州的授权法而制定区划条例，在这样的授权中也提供了达到这一要求的具体方法。在一些州的授权法中，一般都要求规划机构作为负责区划法规编制的机构。在有些州设有独立的区划委员会，它们也必须与已有的规划耍员会之间进行紫密的协作；有些州不设规划耍员会，但综合规划的基本原则也必须运用到区划法规的阐述之中。区划法规霄经地方立法机构的审查批准，并作为地方法规而对土地使用的管理起作用。

4．2 开发控制

在美国各地，现在有大量而广泛的详细规定决定警开发控制的过程。就总体而富，联邦政府在开发控制方面的作用是间接的，主要的控制机制是由地方政府执行的。但开发控制的范围自70年代以来变得越来越广泛，而且也越来越复杂，审批的权限也开始相对集中。如新泽西州的(州建设管理程序导则) (Dzrectory of ShtePm8rams for ReBuIatin80nstNction)就详细列出了至少38项必须经州审批的内容。对于一些特定的项目还需要由联邦政府进行审批，如有可能影响到湿地(wetland)等环境敏感地区的项目等。这些控制往往强调的是具体的环境方面的内容，井对规划系统的开发控制也带来了重要的影响。

在发展控制方面，区划是地方政府影响土地开发的最主要手段。地方政策制定和执行区划规则的权力主要源自于政府的行政权力。区划法规确定了地方政府辖区内所有地块的土地使用、建筑类型及开发强度。在区划法规批准后，所有的建设都必须按照其所规定的内容而实施，对于与区划法规相符的开发案的审批无霄举行公共听证会(除非区划条例中有特别规定)。在实施过程中，由于种种原因而需要对区划法规进行调整，那么就要按照法定程序进行。这些程序按照所需调整的内容而有所不同，而且往往都非常复杂，有的甚至与区划法规制定的程序完全一致。这些程序在州的授权法和区划法规中都有详细的规定。在区划法规实施的过程中，由于土地所有者对区划法规修改的内容、对规划委员会、区划委员合成立法机构的决定不满，或者社区居民对区划调整有意见，可以将这些案件呈文法庭进行审理。

土地细分(subdi钠9()n)是一种对土地地块划分的法律过程，主要是将大的地块划分成尺寸较小的建设地块，以满足地块产权转让的霄要。在美国，这个过程通常得到了非常细致的控制。在建设地块可以出曹之酣，或者土地的所有者在对地面设施进行改进之前，必须先获得市政当局对地产权的土地范围批准。根据相应的法规，在地产权的地图上至少要表示出街道、地块的边界和公共设施的通行权(蝴枷L9tsfoI utiHti田)。此外还会规定在建设地块出售或蠢设许可得到批准之前必须进行怎样的改进。这样，社区就可以要求地产的所有者在地块内建设街道，井在符合宽度、安全和建设质量标准的基础上，以适当的方式与城市的街道系统相联系。同样，也可以要求地产的开发者提供给水、排水及下水道等设施以符合社区的标准。土地细分的要求通常还会规定地产开发者必须向社区贡献出一定量的土地(或者为替代这种贡献而带支付的款项)以作为社区建设学校、娱乐设施成社区设施所需。土地细分控制也考虑其它基础设施的可供应范围，比如给水和徘水、消防设施的可获得性以及诸如公园、学校、路灯等的服务设施的供应范围等。

场址规划审查(s5te plan review)通常用来保证区划条例中的各项标准在重要的开发项目中得到贯彻。霄耍进行场址规划审查的项目在各个城市是不同的，一般由地方政府决定。

在新泽西州中部的西温索尔(WgtwindDr)市，除了联立式独户住宅及其附屑设施的建设以外的所有开发都槽经过场址规划审查。而位于同一个州、执行同一部州授权法的泽西市(JeDey)则只审查较少的项目，在该

市中，只审查10户以上的住宅建筑或基地面积在10000平方英尺以上(通常限于密集的建成区)或者扩建面积在原有建筑面积50％以上的建设项目。在有的城市，场址规划审查是作为获褥建设许可过程中的一个组成部分，因此其主要内容也就更多涉及到建设工程标准的审批。

另外还有两类相关的控制可归纳为美学方面的控制，一类是地标控制，即通过保存历史建筑本身和保证在历史地区的新开发在规模和设计上与这些地区的特征相和谐的两种方式并通过管理这些指定建筑物作为财产的转让和转换过程，而达到对建筑遗产的保护。另一类是在一些城市中除了有标准的建设法典之外，还要经过独立的设计审查(dQienrev5ew)过程。