财政支持实施乡村振兴战略对策研究

安徽省财政科学研究所课题组∗

摘　要:在党的十九大报告中指出ꎬ我国的农业、农村和农民问题是关系国计民生的根本性大事ꎬ必须坚持把处理好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重ꎬ全面实施乡村振兴战略ꎮ这也是我国在党代会报告中首次提出“乡村振兴战略”ꎬ是对“三农”工作做出的一个新的战略定位、提出的一个新的目标ꎬ是当前和今后一个时期做好农业、农村和农民工作的重要保障和遵循ꎬ对建设美丽乡村、推进农业农村现代化ꎬ具有重要的指导和推动作用ꎮ

关键词:乡村振兴　制度体系　对策研究

中图分类号:Ｆ８１２ꎻＦ３２３　文献标识码:Ａ　文章编号:２０９５－３１５１(２０１９)２３－０１１０－１１

一、安徽省乡村发展现状

近年来ꎬ安徽省农业发展取得瞩目成就ꎬ农村面貌发生历史性变革ꎬ现代农业发展迈上新台阶ꎬ农村人居环境发生新变化ꎬ农村民生改善取得新成绩ꎬ农村社会面貌呈现新气象ꎮ但客观来说ꎬ发展中不平衡不充分问题仍然普遍存在ꎮ如农业生产效益仍然低于全国平均水平ꎬ农业从业人员老龄化问题突出ꎬ农村基础设施和民生领域欠账较多ꎬ农村金融改革任务繁重ꎬ乡村治理体系和治理能力亟待强化等ꎮ

(一)取得的成效

从经济发展看ꎬ第一产业生产总值从２００５年的９６６􀆰４９亿元增长到２０１６年的２５６７􀆰７２亿元ꎬ增长了１６５􀆰６７％ꎻ农村常住居民人均可支配收入从２００５年的２６４０􀆰９６元增长到２０１６年的１１７２０元ꎬ增加９０７９􀆰０４元ꎬ增长率３４３􀆰７８％ꎻ农村居民的恩格尔系数从２００５年的４５􀆰５０％降低到２０１６年的３４􀆰２０％ꎬ农民更加注重精神生活消费ꎻ城乡消费水平的差距也由２００５年的１∶３􀆰２８缩小到２０１６年的１∶２􀆰５７ꎬ生活差距进一步缩小ꎮ农业综合生产能力跨上新台阶ꎬ粮食产量连续六年稳定在６５０亿斤以上ꎬ为保障国家粮食安全做出重要贡献ꎮ从交通发展看ꎬ公路未通率从２０００年的１４􀆰４０％直线缩减到２０１６年的０􀆰０１％ꎬ农村公路总里程１８􀆰７８万公里ꎬ乡镇和建制村公路通达率、通畅率达到或接近１００％ꎮ从社会保障看ꎬ全面推广新农合医保体系ꎬ新农合参合率从２０１０年的９６％上升到２０１６年的１０２％ꎬ保证基层农民病有所医ꎬ医有所保ꎬ并支持县域医共体运行ꎬ引导参合患者合理就医ꎬ逐步提高保障水平ꎬ努力缓解因病致贫、返贫现象的发生ꎮ从村容村貌上看ꎬ多管齐下全力禁止秸秆焚烧ꎬ宣传美丽乡村建设理念ꎬ实行垃圾统一回收利用、街道专人清扫ꎬ并竭力改善农村

∗课题组组长:叶翠青ꎻ课题组成员:汪文志、张深友、万勇、杨思雅ꎻ执笔人:汪文志、杨思雅ꎮ

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２０１９年第２３期/总第２９４３期饮用水质量及如厕环境等ꎬ大大还原了农村绿水青山的优美风景ꎬ提高了农民的居住环境水平ꎮ从人文教育上看ꎬ贯彻执行义务教育制度ꎬ并尽力普及高中教育ꎬ特别关注农村留守儿童的教育问题ꎬ实行各项关怀政策ꎬ确保适龄儿童都能有学上、上得起、能毕业ꎻ采取多项举措ꎬ鼓励青年教师下基层ꎬ补充农村师资力量ꎬ壮大农村师资队伍ꎬ提高教师薪资待遇ꎬ做到不仅能吸引人才ꎬ还能留得住人才ꎻ运用财政补贴ꎬ投入大量财政资金ꎬ并同时积极动员社会力量ꎬ改善农村校舍ꎬ完善教学硬件设施ꎬ让农村孩子也能和城市学生一样ꎬ享受明亮先进的学习环境ꎮ近年来ꎬ安徽省的农业农村发展取得了显著成效ꎬ为实现乡村振兴奠定了良好基础ꎮ①

(二)存在的不足

虽然在农业农村发展方面取得了不少成绩ꎬ但仍存在一些不足和问题ꎮ业的总体发展质量却还处于较低水平ꎮ

１􀆰农业产业发展质量不高ꎮ第一产业产值逐年递增ꎬ绝对数量大大增加ꎬ但相比而言ꎬ农业产农业产业基本上还是以初级农产品为主ꎬ深加工产品少ꎬ无法形成产品特色ꎬ与同类产品差异化不明显ꎬ导致市场竞争力较弱ꎮ例如ꎬ在粮食这一主要农产品上ꎬ２０１６年安徽省人均粮食产量已经达到５５３􀆰９千克ꎬ②在全国处于中上水平ꎮ但是ꎬ受国际粮食市场连续向好、产量充裕、价格持续保持低位运行的影响ꎬ每年全省粮食进口量依然很大ꎬ省内面临着“高产量、高库存、高进口”的“三高”局面ꎬ不良循环还在持续ꎮ

集聚效应ꎬ造成兴建及维护公共基础设施的成本较高、难度增大ꎮ

２􀆰农村基础设施落后ꎮ同我国其他地区一样ꎬ安徽省农村地区的住户大多分散居住ꎬ难以形成从图１数据可以看出ꎬ尽管相比几年前ꎬ农村的居住设施条件有了相对的改善ꎬ但是从总体来说ꎬ依然有相当一部分农户不能像城里人那样使用到干净方便的自来水以及卫生良好的厕所ꎮ而这两项还仅仅是乡村所需众多基础设施中很小的部分ꎮ如邮电通信、农田水利、教育文化、医疗卫生、污染物处理等ꎬ都是乡村亟待全面增加或有待改善的基本生活设施ꎮ生活条件的恶劣ꎬ不仅影响着农村居民的生活质量ꎬ更是威胁到人们的身体健康ꎮ

图１　安徽省２０１０~２０１６年农村自来水及卫生厕所普及率

资料来源:根据２０１１~２０１７年«安徽统计年鉴»汇总整理ꎮ

①②

本段相关资料根据２００６年及２０１７年«安徽统计年鉴»汇总整理所得ꎮ«中国统计年鉴(２０１７)»ꎮ

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财政支持实施乡村振兴战略对策研究学及初中升学率的比率仍然较低ꎬ尤其是初中升高中的比率(见表１)ꎮ　表１

３􀆰文化基础薄弱ꎮ人才振兴是乡村持久发展的重要软条件ꎮ但目前ꎬ安徽省农村地区总体上小

阶段升学率

年份小升初初升高

安徽省２０１０~２０１６年农村地区小升初、初升高升学率情况

２０１０８７􀆰６３１１􀆰２１

２０１１１３２􀆰９０１４􀆰２７

２０１２１３４􀆰０１１５􀆰９０

２０１３１３４􀆰８３２２􀆰５５

２０１４９３􀆰６６１７􀆰４１

２０１５７４􀆰４５１５􀆰２３

单位:％２０１６６２􀆰９８１３􀆰４９

　　资料来源:根据２０１１~２０１７年«安徽统计年鉴»汇总整理ꎮ

从表１可以看出ꎬ在农村ꎬ连接义务教育的高等教育不够普及ꎬ大多数人的学历水平还很低ꎬ这些造成了乡村自身存在着普遍性的文化素质不高、科学知识不足、精神生活质量低下的现象ꎬ进而直接导致经济发展缺乏有力的文化支撑ꎬ无法为后续的振兴举措提供可持续性动力ꎮ降态势ꎬ而相反的是平均每个劳动力所需负担的人口数却在逐步上升(见图２)ꎮ

４􀆰人口流失严重ꎮ近年来ꎬ安徽省农村总人口及平均每户劳动力数量在短暂上升后呈现逐步下

图２　安徽省２０１０~２０１６年乡村总人口数

资料来源:根据２０１１~２０１７年«安徽统计年鉴»汇总整理ꎮ

随着城镇化的发展ꎬ加上务农收入的不断下降ꎬ许多农民选择走出村庄ꎬ进城寻找更多工作机会ꎬ以贴补家用ꎮ久而久之ꎬ农村青壮年劳动力越来越少ꎬ只剩下老人、妇女及儿童等弱势群体在家里留守ꎬ空巢现象严重ꎮ农村发展需要的人力供给量不足ꎬ导致部分农田荒置ꎬ无人问津ꎬ即便进行耕种ꎬ也是仅能维持自家温饱ꎬ无法带来实际的经济利益ꎬ而这又反过来促使更多人出外务工ꎮ农村人口的大量流失ꎬ造成了乡村发展的巨大阻力ꎮ没有人力的支撑ꎬ就没有农村、农业整体的发展ꎬ继而难以形成欣欣向荣的繁荣景象(见图３)ꎮ

性作用往往发挥不强ꎮ甚至在某些乡村ꎬ存在着农户不愿脱贫、不想脱贫、惧怕脱贫的不良现象ꎮ自我知识能力的不足和维稳惧变的心理在农户中蔓延ꎬ使得“等靠要”的惰性思想不断滋生ꎬ并影响了相当一部分人ꎮ他们在生活遇到“瓶颈”时ꎬ不去思变ꎬ也无力去分析原因ꎬ找到突破点ꎬ只一味坐等政府的帮扶ꎬ甚至有索要资金和物资的现象出现ꎮ部分农户呈现出明显的内生发展动力不足的状态ꎮ这一状态导致了即便一段时间后有些人已经脱贫ꎬ但由于帮扶资金的停滞ꎬ又可能会出

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５􀆰内生发展动力不足ꎮ截至目前ꎬ大部分乡村振兴和扶贫政策都侧重于政府发力ꎬ农民的主体

２０１９年第２３期/总第２９４３期图３　安徽省２０１０~２０１６年乡村平均每户常住人口数、平均每户

整半劳力数及平均每个劳动力负担人口数

资料来源:根据２０１１~２０１７年«安徽统计年鉴»汇总整理ꎮ

现返贫的循环情况ꎬ使乡村振兴难以保持可持续的发展势头ꎮ

二、财政支持实施乡村振兴战略的做法

近年来ꎬ国家陆续出台相关政策措施实施乡村振兴战略ꎬ安徽省也出台了多项政策支持乡村振兴ꎬ明确了公共财政加大力度向“三农”倾斜ꎬ切实做到力度不减弱、总量有增加、结构更优化ꎬ确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应ꎮ

围ꎬ政府财政要更大力度地向农业、农村、农民倾斜ꎬ保证财政投入逐年增加、总量不断提升ꎬ保证财政的投入与乡村振兴目标任务相互配合、相互推进ꎮ在财政政策上支持ꎬ制定财政贯彻落实实施乡村振兴战略的实施意见ꎬ出台３０项财政支持乡村振兴政策措施ꎬ“一卡通”发放惠农补贴资金３１２􀆰２亿元ꎬ覆盖２１大类１００小项涉农项目ꎬ各项惠农政策有效落地ꎮ在统筹整合上下功夫ꎬ积极探索建立健全涉农资金统筹整合长效机制ꎬ加强行业的涉农资金在预算编制环节进行整合ꎬ行业间涉农资金在预算执行环节进行整合ꎬ省以上涉农资金积极参与大专项加任务清单的管理经营模式ꎬ全面梳理下放项目的审批权限ꎮ在引导撬动上ꎬ支持构建财政、基金、银行、保险、担保“五位一体”的财政金融协调支农机制ꎬ继续安排资金５亿元支持农业产业化发展基金建设运营ꎻ推动农业信贷担保体系建设向基层一线延伸ꎬ省农担公司业务实现农业县全覆盖ꎻ建立多层次的农业保险体系ꎬ提高农业风险保障水平ꎮ①

彻落实好党中央的各项决策部署ꎬ积极做好全省的农业高质量发展工作ꎬ坚决贯彻实施质量兴农的战略ꎬ始终沿着质量兴农路子走下去ꎮ实施稻谷补贴政策ꎬ２０１８年拨付资金１４􀆰４亿元ꎬ引导稻谷种植结构调整ꎬ稳定全省稻谷生产能力ꎬ促进增加绿色优质稻谷供给ꎮ统筹资金３０亿元支持农业产业发展ꎬ推进农业产业化加快发展ꎬ推动第一、第二、第三产业融合ꎬ加强农产品质量安全监

①

１􀆰建立健全多元投入保障机制ꎮ中央明确规定ꎬ要把农业和农村作为财政支持的重点保障范

２􀆰支持农业高质量发展ꎮ农业高质量发展是关系到我国经济现代化建设的大事ꎬ要坚持不懈贯

«安徽财政年鉴»ꎮ

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财政支持实施乡村振兴战略对策研究管ꎮ拨付农机购置补贴资金１３􀆰５亿元ꎬ不断提升农业生产机械化水平ꎮ拨付灾后水利薄弱环节建设资金３８􀆰７亿元ꎬ支持主要支流及中小河流治理、重点区域排涝能力建设、小型病险水库除险加固、基层防汛预警预报体系建设ꎬ加快补齐全省水利防洪设施短板ꎮ启动实施全省农田水利“最后一公里”ꎬ省级拨付资金１３􀆰７亿元ꎬ通过采取“先建后补、综合奖补”ꎬ引导全省累计投入４１􀆰３亿元ꎬ实施治理片区１１２４个ꎬ完成面积２１３􀆰２万亩ꎮ①持续推进农田水利综合改革试点、农业水价综合改革试点ꎬ加快探索财政支持农田水利建设管护长效机制ꎮ

行“绿水青山就是金山银山”理念ꎬ支持农业可持续发展ꎬ要实现工作目标和工作着力点的重大变革ꎬ要积极改变目前的生产生活方式ꎬ积极转变目前的消费取向等ꎮ２０１８年拨付耕地地力保护补贴资金７２亿元ꎬ引导农民自觉提升耕地地力ꎮ开展秸秆禁烧和综合利用奖补ꎬ核定秸秆禁烧和综合利用奖补资金１６􀆰３亿元ꎮ贯彻省委、省政府林业生态安全和林长制改革部署ꎬ拨付省级以上林业资金１４􀆰４亿元ꎬ支持林业增绿增效行动、林业特色产业扶贫、林业资源生态保护与修复等ꎮ制定«提高公益林生态效益补偿标准奖补办法»ꎬ健全森林生态效益补偿机制ꎬ进一步激发林农管护公益林的积极性ꎮ支持全面推行河长制(湖长制)ꎬ足额保障工作经费ꎬ统筹省以上资金８０００万元ꎬ支持用于河长制信息化建设、跨市界断面水质水量监测、开展河道管护等ꎮ②

４􀆰推动农村人居环境改善ꎮ全面加强农村人居环境建设ꎬ是实施乡村振兴战略的一项重要的内３􀆰支持农业生态绿色发展ꎮ加快农业绿色发展是农业实现现代化进程中的一次深刻变革ꎬ要践

容ꎬ关系到全面小康社会建设ꎬ关系到广大农民的福祉利益ꎬ关系到农村社会的文明与和谐ꎬ全年省财政投入２０􀆰４亿元ꎬ积极支持美丽乡村建设、一体化推进农村环境“三大革命”ꎬ支持完成１１４􀆰９万户农村厕所改造、２４７个乡镇政府驻地污水设施建设ꎬ分类推进村(庄)台、保庄圩整治ꎬ农村人居环境显著改善ꎮ③

５􀆰提升资金绩效管理ꎮ党的十九大报告提出要全面实施绩效管理ꎬ按照“花钱必问效、无效

必问责”的要求ꎬ牢固树立“提升绩效就是增加投入”的理念ꎬ推进财政涉农资金绩效管理全覆盖ꎮ２０１８年ꎬ省级重点绩效评价由项目拓展到部门整体支出和财政政策ꎬ对农村道路畅通工程等３４个重点项目、２个部门整体支出、２项财政政策开展重点绩效评价ꎬ④将评价结果作为预算安排的重要参考依据ꎬ同时积极完善涉农资金绩效评价制度ꎬ强化绩效评价结果运用ꎬ推动绩效评价结果与预算安排和资金分配双挂钩ꎮ

三、国外经验借鉴

当代一些发达国家曾经也面临和我国当前相近的乡村背景情况ꎬ但经过长时间的探索ꎬ这些国家在乡村如何振兴方面积累了理论和实践的双重经验ꎬ值得我们学习和借鉴ꎮ

本也面临着乡村日益凋敝、城乡二级分化的突出矛盾ꎮ为此ꎬ日本开始采取多种措施ꎬ实行乡村振兴ꎮ

一是制定一系列法律法规ꎬ提供良好制度保障ꎮ日本为了更好地进行乡村振兴ꎬ从１９５３年至２０００年陆续制定了所谓的“振兴八法”ꎬ明确了扶持乡村的政策依据、实施标准等问题ꎬ为长期的

①②　«安徽财政年鉴»ꎮ

１􀆰日本经验借鉴ꎮ日本跻身世界先进国家行列ꎬ经济发展迅速ꎮ但是在２０世纪５０年代末ꎬ日

③④　«关于安徽省２０１８年决算的报告»ꎮ

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２０１９年第２３期/总第２９４３期发展提供了稳定的制度保障ꎮ从１９９９年开始ꎬ日本每五年制定包括乡村振兴在内的«食物、农业、农村基本规划»ꎬ根据阶段性发展情况适时调整政策方向ꎬ灵活运用政策工具ꎮ这样一来ꎬ日本建立了体系化而又有侧重点的一套法律法规ꎬ确保了乡村振兴有法可依、有据可循ꎮ

二是设立相应体制化机制ꎬ鼓励村民成立合作组织ꎮ为提高办事效率ꎬ日本官方设立了相应的政治机构ꎬ如在中央层面设立了专门的“农村振兴局”ꎬ负责制定乡村振兴的总体规划和政策措施ꎬ进行统筹指导ꎮ在地方省级层面ꎬ设立了农业振兴科ꎬ与其他村民自立合作组织共同参与乡村振兴规划的具体制定和实施ꎬ并配合中央做好相应衔接工作ꎮ在民间层面ꎬ日本鼓励各村村民自发成立各式合作组织ꎬ亲自参与到乡村振兴的各项举措中来ꎬ提出宝贵意见ꎬ自建美好家园ꎮ政府甚至允许如农林渔协这样的合作组织的理事长担任地方自治机构的领导职务ꎬ为地方建设献言献计ꎬ并委托农林渔协承担某些行政职能ꎬ配合政府做好相应振兴工作ꎮ

三是实行各类保障ꎬ确保乡村全面发展ꎮ日本政府在乡村发展的各方面皆实行了保障计划ꎬ确保乡村情况能得到全方位的改善提升ꎮ资金保障方面ꎬ日本财政、税收、金融三管齐下ꎬ借助多方力量ꎬ为乡村振兴提供坚实的资金基础ꎮ如财政上ꎬ加大投入ꎬ兴建乡村基础设施ꎬ给予多种财政补贴ꎻ税收上ꎬ给予参与乡村振兴的、符合要求的企业相应的税收优惠和减免ꎻ金融上ꎬ在购买农机设备等方面提供给农林渔业经营者一定金额的长期低息贷款ꎬ并由政府来为符合标准的农业项目补贴一部分贷款利息ꎮ收入保障方面ꎬ日本政府积极推动农村发展ꎬ提高农民收入ꎬ如推行“一村一品”、促进农村非农性质的产业发展等ꎬ对那些不具备发展条件区域ꎬ则实行直接性的补贴政策ꎬ确保农民基本生活ꎮ福利保障方面ꎬ日本大力完善乡村医疗保障体系、农民养老金制度ꎬ发展乡村教育ꎬ从多方面着手ꎬ致力从根本上改善农民的生活质量ꎮ

四是采取措施ꎬ打造生态宜居的乡村环境ꎮ生态建设是日本政府极为重视的一方面ꎮ优美的乡村生活环境ꎬ将吸引更多人回归乡村、建设乡村ꎬ缩小城乡差距ꎮ为此ꎬ日本政府加强了乡村的基础设施建设ꎬ增加生活上的便利性ꎻ改善了乡村的生态环境ꎬ满足人们对于生活质量的要求ꎻ开发并保护乡村景观ꎬ守住了乡村特色ꎬ提升了乡村旅游的吸引力ꎮ这样一来ꎬ更多的城市人逐渐回迁到乡村生活和工作ꎬ为乡村发展带来了无限的生机活力ꎮ

体系高度发达ꎮ虽然美国在国情、发展阶段以及其他背景方面和我国不同ꎬ但在乡村振兴中推行的一系列政策举措ꎬ对我们却有很大的借鉴意义ꎮ

一是逐步建立农业农村发展政策体系ꎮ类似日本ꎬ美国也是首先从政策和法律层面为乡村振兴制定了一系列的制度法规ꎮ美国的农业农村发展政策演变是一个连续的历史过程ꎬ而其中最能体现其本质的就是１９９０年以来每６年重新修订一次的美国农业法案ꎮ截至目前ꎬ最新的法案是于２０１４年修订的ꎬ其内容包括多个方面ꎬ如商品计划、环境保护、农村发展、作物保险等ꎮ这一法案的持续执行ꎬ为美国农业农村发展提供了根本性的制度依据ꎮ

二是重视完善农村的基础设施建设ꎮ美国是一个地广人稀的国家ꎬ乡村住户之间散落分布ꎬ但美国仍然为各乡村提供了良好的基础设施ꎮ如美国的公用事业服务部门为农村社区提供了水和污水处理、宽带、电气化等关键基础设施的投资ꎻ农业部为农村居民提供可负担的安全住房ꎬ确保其获得负担得起的安全住房和干净舒适的生活环境ꎻ政府还为了使偏远地区的小村庄得到更好发展ꎬ以促进乡村与城市之间良性的互动往来ꎬ投入大量资金ꎬ建立了发达的交通运输网ꎬ打通了各个乡村的对外通道ꎮ

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２􀆰美国经验借鉴ꎮ美国是现今世界上最发达的国家ꎬ也是世界上最大的农业出口国ꎬ农业产业

财政支持实施乡村振兴战略对策研究三是大力投入财政支农资金ꎮ美国把财政支农政策纳入立法ꎬ每年投入大量财政资金用于支持农村农业发展ꎮ如财政拨付资金用于资助农村合作组织发展中心提供技术援助、可行性研究、战略和业务规划、领导能力培训等服务ꎻ２０１４年新法案里规定将授权金额的大部分财政支出用于为低收入者、特定人群提供食品和营养补助ꎬ而这些补助品大都是由政府采购当地农产品来进行发放ꎬ以支持当地农业发展ꎻ新法案还规定了每年强制性预算支出和自由使用一定数额的资金用于挖掘农村多元经济的增长潜力ꎬ给广大农村社区创造岗位来源、增加收入等ꎮ一系列的财政举措ꎬ逐步放弃了原先对农业市场的直接干预ꎬ转而趋于市场化调控ꎬ这大大推动了美国农业农村的强盛发展ꎮ

四是提高农业保险保障水平ꎮ美国政府为了提高农场主在农业生产经营中抵御风险的能力ꎬ为其购置了农业保险ꎮ２０１４年新法案更是对农业保险内容做出了调整ꎬ扩大了其覆盖范围和保障水平ꎮ从２０１５年开始ꎬ政府将传统农村保险政策与区域覆盖原则结合起来ꎬ推出了基于县级平均产量或收入的新保险产品ꎬ对无法实现传统保险项目的作物提供与天气变化有关的保险产品ꎮ此外ꎬ新法案将上述保险补贴纳入不符合保护行为规定的扣留福利列表内ꎬ如果农民有破坏生态环境的农业行为ꎬ将取消其补贴福利ꎮ这样一来ꎬ政府也能变相激励农民保护环境ꎬ发展绿色生态农业ꎮ

的农产品出口国之一ꎮ因此法国的农业农村政策是具有一定代表性的ꎬ值得我们从中学习并获得启示ꎮ

一是促进适度规模的土地整合ꎮ法国政府最初也有土地分散、无法实现规模化经营的问题ꎬ因此ꎬ由政府出面成立了土地整治和农村安置公司ꎮ该公司从私人农户手中购买土地ꎬ然后以较低价格转卖给家庭农场ꎬ并辅以信贷政策进行支持ꎮ但政府也不会让家庭农场过度发展ꎬ产生垄断ꎬ所以主要鼓励的是建立中型规模主体ꎮ并且政府鼓励由青年人来经营这些农场ꎬ以更快学习到先进技术ꎬ运用先进的管理知识ꎬ提高农场的产出效益ꎮ对于自愿退出的老年农场主ꎬ政府会发放相应的补贴或退休金ꎬ以使他们的生活有所保障ꎮ

二是提出“理性农业”的思想ꎮ同许多传统农业国家一样ꎬ法国农业生产也曾出现过度依赖化肥农药进而污染到生态环境的不良现象ꎮ为改善这一情况ꎬ法国政府提出了“理性农业”的思想ꎬ要求农户在生产过程中ꎬ要理性地统筹考虑自身利益、市场需求和环境保护的综合要求ꎬ从而保证农业可以朝着可持续的方向发展ꎮ为此ꎬ政府出台了一系列的政策ꎬ如轮作休耕补贴、公共服务支持等ꎬ来帮助农户践行“理性农业”思想ꎮ

三是推动农村产业融合发展ꎮ为增加农民收入ꎬ提高农业收益ꎬ法国政府重点支持农产品加工、酿酒等食品工业和农村旅游业发展ꎮ特别是为促进农村旅游业发展ꎬ政府出台了多项具体政策ꎬ例如乡村整治规划等ꎬ以更好地保护农村旅游资源并帮助其合理开发ꎬ吸引更多游客ꎬ获取融合发展的福果ꎮ

四是实行区别化政策ꎮ法国的乡村发展较为不平衡ꎬ有临近城市、禀赋条件较好的郊区农村ꎬ有实行新兴手段、迅速崛起的新型农村ꎬ也有受地理、历史等各类原因影响的落后农村ꎮ政府为了平衡这些不同情况的农村ꎬ推出了农村复兴区政策ꎬ对症下药ꎬ给农户提供在制造、手工业、研究等多项创业活动上的长期税收优惠ꎮ另外ꎬ政府还对特别贫困的农村ꎬ提供政策和资金的双向支持ꎮ上述区别化的精准施策ꎬ促使了法国农村农业的迅速发展ꎮ

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３􀆰法国经验借鉴ꎮ法国是欧盟的重要组成国之一ꎬ也是欧盟最大的农业生产国、世界主要

２０１９年第２３期/总第２９４３期四、财政支持实施乡村振兴战略的政策建议

在党的十九大报告中强调ꎬ我国的农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题ꎬ要始终把处理好“三农”问题作为全党工作的重中之重来对待ꎬ全面实施乡村振兴战略ꎮ积极推进乡村振兴ꎬ并将其提升到战略高度、写入党章ꎬ这是我们党为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国做出的重大战略部署ꎮ财政连接政治、经济与社会三大子系统ꎬ反映政府与市场、政府与社会、中央与地方等关系ꎬ涉及经济、政治、文化、社会等各个方面ꎮ财政要通过支持和引导行为ꎬ发挥社会整合和价值引导作用ꎬ构建全面协调可持续发展的支农惠农工作机制ꎬ最终形成以政府为主导ꎬ以市场为主体ꎬ吸引社会投资ꎬ鼓励引导农民参与的多元主体框架ꎬ营造出激励互容、良性互促的“三农”管理工作机制ꎬ推进乡村治理体系和治理能力建设ꎮ

(一)坚持规划引领ꎬ进一步健全多元投入保障机制

大振兴”之间的关系ꎬ把准支持服务乡村振兴战略的着力点和突破口ꎬ不断健全完善乡村整体发展规划ꎮ同时ꎬ积极下放涉农项目审批权限ꎬ支持市、县政府围绕乡村振兴战略规划ꎬ按规定统筹使用各级财政安排的涉农资金ꎮ

让收入投入领域ꎬ不断提升对农业农村的投入力度和深度ꎬ通过提高比例指标落实投入规模ꎮ跟踪督导高标准农田建设等新增耕地的指标落实情况ꎬ问责问效城乡建设用地增减挂钩节余指标跨区域调剂政策的落实情况ꎬ全面落实资金收支统一管理ꎬ积极盘活财政存量资金ꎬ将有限的财政资金用于支持实施乡村振兴战略和巩固脱贫攻坚成果ꎬ发挥“四两拨千斤”的作用ꎮ推动完善农村金融服务ꎬ加快全省农业信贷融资担保体系建设ꎬ推动省农担公司将机构和业务向基层一线延伸ꎬ解决农业适度规模经营主体融资难、融资贵问题ꎮ支持省农业产业化发展基金加快市场化运作ꎬ通过股权投资等方式ꎬ培育壮大一批大型农业产业化龙头企业ꎻ统筹支持现代种业基金、供销合作发展基金等涉农投资基金的发展壮大ꎮ积极探索农业领域推广ＰＰＰ模式的实施路径、成熟模式和长效机制ꎬ鼓励社会资本参与乡村振兴领域ＰＰＰ项目建设ꎬ不断提升农业公共服务供给质量和效率ꎮ

农资金源头整合ꎮ进一步夯实明确资金项目的管理责任ꎬ积极加强涉农资金整合ꎬ实现归口管理和统一使用ꎮ改革促进大专项加任务清单模式管理ꎬ能够让财政管理资金、绩效目标考核、工作任务清单能一起下达ꎬ把约束性的任务、指导性的任务区分开来ꎬ建立任务清单落实机制ꎮ积极盘活财政存量资金ꎬ加强涉农资金执行管理ꎬ减少执行中新增的沉淀资金ꎬ切实提高资金支出效率ꎮ

３􀆰加快构建财政涉农资金统筹整合长效机制ꎮ结合新一轮机构改革总体部署ꎬ深入推动相关涉２􀆰创新乡村振兴多渠道资金筹集机制ꎮ拓宽资金筹集渠道ꎬ逐步扩大和积极完善目前的土地出１􀆰完善乡村整体发展规划ꎮ要强化顶层设计ꎬ认真梳理乡村振兴战略与“四大机制”和“五

(二)坚持突出重点ꎬ进一步夯实乡村振兴发展基础

量大县奖励政策规定ꎬ加大对粮食主产区的转移支付及政策支持力度ꎮ支持农业产业融合发展ꎬ实施好“特色产业＋金融＋科技”试点项目ꎬ统筹金融和科技资源支持特色产业发展ꎮ强化农业科技支撑ꎬ支持构建“省级科研院所＋产业技术体系＋区域试验站＋基层农技人员＋新型职业农民”立体式农业科研和技术推广模式ꎮ完善农业支持保护政策ꎬ巩固农业三项补贴政策改革成果ꎬ以农村

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１􀆰大力支持农业高质量发展ꎮ运用各类财政资金ꎬ健全粮食主产区利益补偿机制ꎬ严格执行产

财政支持实施乡村振兴战略对策研究土地承包经营权确权登记颁证到户面积为发放依据ꎬ强化补贴对象耕地地力保护责任ꎮ

善农村人居环境ꎬ全面推进农村垃圾治理ꎬ着力推进农村污水治理ꎮ建立和完善生态效益补偿制度ꎬ明确补偿主体、落实受益主体ꎬ实现人与自然和谐促进经济可持续发展ꎮ围绕省政府秸秆综合利用和畜禽养殖废弃物资源化利用三年行动计划ꎬ进一步加大财政投入保障力度ꎬ调整完善秸秆产业化示范园区和示范企业ꎬ加快项目实施和资金拨付进度ꎮ

跨省域补充耕地资金和城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂资金ꎬ深入推进贫困县涉农资金整合ꎮ省对下相关转移支付资金、地方政府债券资金要重点向深度贫困地区和特殊贫困群体倾斜ꎮ支持实施“四带一自”产业扶贫工程ꎬ拓宽产业扶贫之路ꎮ支持统筹推进贫困村与非贫困村脱贫攻坚ꎬ落实对收入水平略高于建档立卡贫困户群体的专门扶持政策ꎬ支持构建防止返贫、稳定脱贫长效机制ꎮ

３􀆰支持打好精准脱贫攻坚战ꎮ重点围绕实现“两不愁三保障”ꎬ全面落实财政保障责任ꎬ用好２􀆰大力支持乡村绿色发展ꎮ建立市县为主、省级补助、争取中央支持的政府投入体系ꎬ支持改

(三)坚持统筹协调ꎬ进一步提升乡村振兴治理能力

资清产等工作ꎬ积极加强农村综合性改革试点ꎬ在当前村级公益事业建设不断丰富发展的基础上ꎬ继续做好一事一议财政奖补工作等ꎬ全面振兴新型农村集体经济ꎬ在国有林场林区改革方面ꎬ在集体林权制度和农垦改革方面继续深入推进和整合ꎬ对农村土地承包经营权进一步做好确权登记颁证工作ꎬ对农垦国有土地使用权进一步搞好确权登记发证等工作ꎮ积极加强乡村人才培养ꎬ扶持壮大种粮大户ꎬ对一些新型经营主体如农业企业、农民合作社和家庭农场给予多方面扶持ꎬ大力开展新型职业农民的培育工作ꎬ争取培育更多的各类专业化、市场化的服务组织进入市场交易ꎮ

文化的服务体系建设工作ꎬ不断充实丰富农村文化ꎮ大力开展文化惠民行动ꎬ利用财政资金帮助公共图书馆、博物馆等一些公益性文化设施对外免费使用ꎮ深入推进城乡基础设施的互联互通工程ꎬ深入推进农村地区的供水、供气、环保、信息、电网、公路等基础设施建设ꎮ下大力气保障农村义务教育经费保障水平ꎬ努力做到城乡统一、重在农村的经费保障模式ꎬ不断提升职业教育水平ꎬ促进公办和民办都来参与农村学前教育ꎬ进一步形成合力ꎬ要继续搞好农村的特殊教育ꎬ争取尽早实现高中阶段教育的普及ꎬ做到特殊问题特殊对待ꎮ要积极加强农村社保体系建设ꎬ进一步明确城乡居民基本养老保险的待遇ꎬ促使更多符合条件的城乡居民能更早地参与保险ꎬ力所能及地多缴费ꎬ从而能更多更好地享受社保待遇ꎮ改革完善城乡居民的基本医疗保险制度ꎬ逐年逐步加大政府的补助标准ꎬ进一步拓展城乡医疗救助领域ꎬ不断提升农村的医疗卫生服务能力ꎬ从而能够实现病有所医ꎮ继续做好农村低保工作ꎬ加强农村危房改造力度ꎬ保障残疾人生活水平ꎬ积极做好涉及农民的社会救助、社会福利等政策ꎬ能够让城乡困难群众的基本生活有保障ꎬ多方参与、多方发力支持实现“弱有所扶”ꎮ

２􀆰注重统筹城乡均衡协调发展ꎮ进一步加强公共文化的服务体系建设ꎬ特别是要重视基层公共１􀆰注重加强乡村振兴的制度性建设ꎮ要在农村综合改革上下功夫ꎬ全面做好农村的集体资产核

(四)坚持惩防并举ꎬ进一步提升财政资金绩效水平

享有知情权、监督权ꎮ要按照规定向社会公开涉及农业的专项资金管理办法、资金规模大小、扶持

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１􀆰推广涉农资金公示公开ꎮ健全涉农资金、政策、项目公示公告和信息公开制度ꎬ让农民依法

２０１９年第２３期/总第２９４３期的具体范围、分配的方式方法以及结果ꎬ在省级层面ꎬ要公开财政资金支持的政策取向ꎬ支持资金的规模和资金的分配方式ꎬ在县级层面ꎬ要公开资金的来源ꎬ资金支持的方向ꎬ项目建设补助的具体标准ꎬ项目的审核程序和最终的结果等ꎬ在乡镇层面ꎬ要及时公示项目的建设进度ꎬ项目建设的效果和补助的对象等ꎬ全面做好三级公示制度ꎬ把权力关进制度的笼子里ꎮ

作ꎬ利用先进技术不断提升绩效评价指标水平ꎬ实现单项任务绩效考核和行业综合绩效考核整体结合ꎬ并逐步使单项任务绩效考核向行业的综合绩效考核方向发展ꎬ做到所有财政涉农项目资金都能接受绩效管理ꎮ按照绩效考核结果来配置涉农资金ꎬ加强绩效管理全过程监管ꎬ进一步明确预算编制环节的绩效目标ꎬ进一步加强执行过程中的绩效监控ꎬ进一步做好执行后的绩效评价ꎬ全面做好绩效管理和预算的编制执行监管结合工作ꎮ

民生的领域进行监督检查ꎬ建立完善扶贫资金的动态化监督管理机制ꎬ利用动态化监督控制平台ꎬ系统全面建立扶贫资金的总台账ꎬ把涉及扶贫和脱贫攻坚的财政资金都实施台账化管理ꎬ不断提升资金使用的精细化、科学化水平ꎮ专项治理财政资金在扶贫领域使用的作风问题ꎬ有计划、有目标地组织力量ꎬ对财政资金支持扶贫脱贫的政策落实情况进行专项检查ꎬ在涉农资金的事前、事中就开始介入监管ꎬ利用财务审计、纪检监察等手段ꎬ积极调动社会监督的力量ꎬ在涉农财政资金项目管理中ꎬ都能做到公开、公示、公告ꎬ让权力晒在阳光下ꎬ全面保障农民群众的知情权和参与权ꎮ

３􀆰全面做好财政涉农资金的监督管理ꎮ重点对财政资金投入在扶贫、养老、医疗、教育等涉及２􀆰推动实施财政涉农资金绩效管理工作ꎮ进一步做好涉农资金绩效评价的制度设计和评价工

(五)坚持改革创新ꎬ支持政府采购模式助力乡村振兴

深入分析当前部分农村和农民贫困的因素ꎬ对于属于农民通过自身努力还不能够解决的情况ꎬ并且又不能通过农村公共服务帮扶等措施办法给予解决的ꎬ如果能够通过政府采购的方式予以帮助或解决的ꎬ就要不断创新政府采购方式方法ꎬ争取能让部分农民通过自己的劳动摆脱贫困ꎮ要积极探讨以工代赈的政府采购模式ꎬ这是目前一些地方农民有效脱贫的一种重要的方式ꎬ要在政府采购活动过程中ꎬ采取灵活的方式ꎬ将能通过以工代赈方式的政府采购列入政府采购文件和相关的评价标准中ꎬ如农村公路的修建、新农村建设、一事一议项目和公共水利的修建等ꎬ这些工程如果吸纳当地困难农民进行参与ꎬ既可以带动当地农民的脱贫ꎬ又可以保障工程的建设质量ꎮ政府需要在政府采购中起到重要的作用ꎬ要切实担负起监督管理的责任ꎬ在事前事中和事后监督考核中标供应商的采购模式ꎬ鼓励促进其招聘当地贫困的民工ꎬ按时按规支付劳动报酬ꎬ帮助贫困农民及时脱贫ꎮ

撬动的原理ꎬ按照国际惯例ꎬ通过预算预留的方式ꎬ适当地将政府采购预算总额中一定比例的合同ꎬ直接给予能积极帮助脱贫的相关企业和行业ꎬ通过被扶持和帮助的企业和行业ꎬ充分发挥它们的示范引领作用ꎬ从而促进整个行业的健康发展ꎮ当前ꎬ农村地区仍然存在很多短板ꎬ还有很多历史欠账需要还ꎬ也是我国经济发展亟待加强和关注的地方ꎬ如何做大做强当地农业产业化ꎬ是农村经济发展强大的重要问题ꎬ因此ꎬ可按照规定将定向的政府采购合同ꎬ通过一定的方式给予这些亟待扶持和帮助的地区和产业ꎬ通过输血造血的方式ꎬ加快促进它们成长ꎬ从而树立榜样ꎬ带动当地

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２􀆰采用定向采购管理模式助力贫困地区脱贫ꎮ要积极利用政府采购的引导作用ꎬ借助政府采购１􀆰创新政府采购政策积极支持精准扶贫ꎮ贫困不是社会主义ꎬ乡村振兴首先也要摆脱贫困ꎮ要

财政支持实施乡村振兴战略对策研究其他行业和产业的发展ꎮ参考文献

[１]陈明星:«财政支持乡村振兴的重点»ꎬ载于«经济研究参考»２０１８年第１８期ꎬ第３９~４０页ꎮ１５８~１６０页ꎮ

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期ꎬ第２３~２６页ꎮ９１页ꎮ

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年第６期ꎬ第７９６~７９８页ꎮ２０页ꎮ

第２~１３页ꎮ

[９]刘祖云、刘传俊:«后生产主义乡村:乡村振兴的一个理论视角»ꎬ载于«中国农村观察»２０１８年第５期ꎬ[１０]龙晓柏、龚建文:«英美乡村演变特征、政策及对我国乡村振兴的启示»ꎬ载于«江西社会科学»２０１８年[１１]王文:«发达国家可借鉴的乡村振兴方略»ꎬ载于«中国农村科技»２０１８年第８期ꎬ第４９~５２页ꎮ

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１８~２３页ꎮ

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(责任编辑:朱明静)

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