加快小型病险水库除险加固工程建设的思考

深度分析　加快小型病险水库除险加固工程　建设　的思考　胡总学　，郑晓庆　，王慧琼　（１．浙江省文成县水利局，浙江文成　３２５３００；２．浙江省温州市水利局，浙江温州　３２５０００）　摘　要：随着我国大中型和重点小型病险水库除险加固全面完成，量多面广的小型水库和屋　顶山塘安全问题更加突出，成为防洪体系最薄弱环节。浙江省文成县有５５５座山塘水库。文　成县属欠发达山区县，地方政府如何加快小型病险水库加固工程建设，成为防洪减灾的重要　问题。文章提出从政府自身出发，完善项目法人组织建设、大力培育市场主体服务能力、打　造公共财政服务平台、创新小型水库管护主体，从而建立长效建设管理机制，能全面加快小　型病险水库除险加固建设。　关键词：小型水库；除险加固；工程建设；浙江省文成县　中图分类号：ＴＶ６２（２５５）　文献标识码：Ｂ　文章编号：１６７１—１４０８（２０１３）０２—００６７—０３　０　引　言　浙江省文成县是个“八山一水一分田”的山区　隐患的重要保证。　１　小型病险水库除险加固工程建设的现状　文成县小型病险水库除险加固工程主要有两　丘陵县，水利基础设施类型有水库、山塘、堰坝、　泵站、灌排渠系等，分布广散，数量众多。水库山　类，一类是“千库保安”工程，另一类是“强塘固　房”工程。这些项目普遍存在前期工作仓促、项目　实施过程漫长、工程竣工决算办理难、项目验收遥　遥无期等特点。“千库保安”工程主要在２０１０年前　实施，这类项目以乡镇政府为业主单位，从项目申　塘成为该县的重点水利设施，区域内水库山塘５５５　座，其中大型１座、中型３座、小（１）型１０座、ｓＪ，　（２）型４７座、容积１万～１０万ｍ　山塘１２６座、容　积１万１７１　以下山塘３６８座。自２００２年实施“千库　保安”工程和２０１０年实施“强塘固房”工程以来，　全县总共列入水库除险加固项目为３０座，总概算　投资达７　６４０．４万元。截至目前，全县已完工除险　加固水库２６座，通过竣工验收的水库４座，验收　率仅为１５％。随着我国大中型和重点小型病险水　库除险加固全面完成，量多面广的小型水库和屋顶　山塘安全问题更加突出，成为防洪体系最薄弱环　报、委托设计、项目实施、组织验收等都由水库所　在地人民政府主导，县水利局只负责行业管理。这　种管理模式因为乡镇政府的技术力量薄弱、人员流　动大等影响，导致政府监管不到位，超工期、超概　算现象普遍，使后期工程管护、结算、验收等工作　脱节。这也是该县已完工水库验收率偏低的主要原　因。“强塘固房”工程实施后，县水利局转变了管　节。仅２０１２年文成县山塘综合整治项目就有１８　个，２０１３年计划实施的山塘综合整治项目有２１　个。地方政府如何加快小型病险水库加固工程建　设，是推进“强塘固房”工程全面实施和小型农田　理模式，成立了强塘工程建设指挥部，但是指挥部　收稿日期：２０１２－１０—１７　作者简介：胡总学（１９６３～），男，浙江文成人，工程师，水管所　所长。　水利重点县建设的基础，是及时消除病险水库安全　水利发展研究２０１　３・２　人员都是水利局各科室抽调人员，还要承担业务科　室各项丁作，难以真正管理到位，项目实施进度缓　慢，给项目建设后续工作带来隐患。　２　小型病险水库除险加固工程建设存在的　问题及分析　２．１　组织机构不健全。项目建设推进困难　大部分水库除险加固项目以水库所在地乡镇人　民政府为业主单位，个别乡镇由于水利员空缺，又　无其他水利专业技术人员，有配置水利员的也因缺　乏专业水利技能，造成业主技术力量薄弱，在工程　实施过程中的勘查、取土试验、设计、施工、管理　等方面，尤其是施工管理方面，难以有效地监督施　工单位，从而影响了大坝的施工进度和质量。以水　利部门成立指挥部模式管理的项目，由于水利工程　项目多，技术人员有限，一方面要履行组织、监　督、指导、服务、协调的职能，另一方面还要充当　业主，难以全面管理到位，项目建设推进困难。　２．２　前期工作不扎实。项目变更异常频繁　文成县现有的５５５座水库山塘中，绝大部分始　建于２０世纪“大跃进”年代和“文革”时期，很多工　程都是边勘察、边设计、边施工的“三边工程”，　建设单位无法提供完整可靠的档案资料，一定程度　上拖延了前期工作进度。另一方面，水库地处偏远　山区，水库现状杂草丛生，又受供水影响，无法放　空，给地质和基本尺寸等勘测工作带来困难，水下　隐蔽Ｔ程难以掌握，只能通过现有的资料和向当地　居民了解的情况进行有效的设计，导致设计深度不　足、不透彻、花费时间多、设计成果与工程实施实　际情况存在较大偏差，项目实施时设计变更多，实　施进度被拖延，从而影响了工程建设进度。　２．３保障措施不到位，项目工期难以控制　一是地方配套资金筹集困难。文成县是浙江省　经济欠发达县之一，地方工业较落后，财政收入十　分薄弱，尤其是乡村集体经济，几乎空白。地方配　套资金到位不及时，导致近几年水库除险加固项目　工作启动缓慢。二是各相关部门配合不够协调。如　炸药审批过程漫长，各部门间相互推委，炸药配送　不能满足工程建设需要等。ｉ是政策处理繁杂，各　种历史遗留问题、村民间的利益均衡都需要处理，　无限期延误工期。四是对参建单位缺乏有效的监控　手段。水库除险加固项目受季节性影响很强，若前　期工作做得不充分，施工期控制不合理，就会影响　整个ｉｆ－度的进度计划。　２．４建后管护不配套。项目效益发挥迟缓　小型水库的病险除因先天不足外，多半是南管　护缺位造成的。由于管理跟不上，水库效益不能充　分发挥，加剧了运行管理上的恶性循环。一是没有　专门的管护机构。水库除险加固竣工后，没有明确　管护责任、缺少项目运行管护资金而使项目建成后　不能长久发挥效益。二是不能及时交付使用。项目　完工后，由于业主单位迟迟不能办理工程决算和竣　工验收，使完工工程不能交付使用，影响效益的发　挥。三是缺乏管护制度。不能从制度上解决“谁来　管、怎么管”的问题，使重建轻管、前建后损的现象　屡有发生。四是管护资金严重不足。未形成长期有　效配套的管理机制，失去经费保障基础，管护１　作　难以落实。　３加快小型病险水库除险加固工程建设的　对策及建议　加快小型病险水库除险加固丁程建设是一个系　统工程，关系到政府各个部门以及参建的施工、设　计、监理、业主等单位。现就水利改革发展背景下　政府层面应完善的几个问题做如下阐述。　３．１　完善项目法人组织建设。推进专业化管理　第一，建立集中项目法人。小型病险水库除险　加固工程有地处偏远、工程规模小、设计因陋就简　等特点，项目实施过程中需要现场确定的内容较　多，对项目法人的专业管理要求高。同时，水库除　险加固工程的造价一般都在２００万元左右，难以承　担大项目部的运行支出，因此需要建立集中项目法　人，按水利建设项目专业配置专业技术人员，履行　全县小型病险水库除险加固Ｔ程管理职责，并受本　级水利部门行业管理和监督。　第二，完善集中项目法人管理。一是完善管理　制度和内部职责分工。为改变当前以乡镇政府和临　时抽调组建的指挥部等主导的项目法人队伍弊端，　集中项目法人单位必须拥有一批经验丰富的建设管　理人才，建立统一、完善的工程建设管理制度，使　其管理程序严格、管理行为规范、管理专业化程度　较高。二是强化项目法人单位的日常监管。要进一　步建立和完善对项目法人代表、技术负责人、质量　安全责任人的考核和约束机制，把岗位职责履行情　况纳入单位工作人员年度考核内容，加强专业技术　人员的继续教育和新技术培训，提高项目管理专业　技术水平。　３．２　大力培育中介服务组织。增强市场主体服务　能力　第一，大力培育本土市场主体。文成县水利发　展“十二五”规划总投资１　１．５亿元，目前全县没有　一家施工、设计、监理、咨询单位，所有项目都由　外地企业承包建设或当地人员挂靠建设，这与该县　水利市场主体发展状况极不协调。针对ｚｋ利施工、　设计、监理、招标代理、工程咨询等ｚｋ利中介服务　组织稀缺的现状，制定优惠政策进行扶持，如提高　收费标准和从业人员待遇等，扩充水利中介服务业　的从业人员，进而推行造价咨询、招标代理、评标　专家执业资格认证管理，提高从业人员的专业素　养，从而增强参建主体履行责任的能力。　第二，完善水利市场行为监管。一是加强工程　招投标监管，继续推行招标资格后审、网络报名、　“五大员”压证施工等制度，把招标监管延伸至施　工阶段，防范“挂靠、串标、陪标”等现象，切实　把好工程建设的人口关。二是严格质量监督备案　制，把质量监督备案拓展到水利建设项目所有参建　单位，加强质量安全保证体系管理，层层落实各参　建单位责任，执行安全、质量事故责任追究制度。　三是强化水利行业资质管理，推进市场与现场联动　监管，强化工程项目监管信息平台和从业人员资信　平台建设，建立市场主体资质动态管理制度。　３．３　打造公共财政服务平台，统筹使用水利资金　第一，加快水利融资创新。文成县有５５５座山　塘水库，小型病险水库除险加固工程投资总量较　大，由于地方配套资金很难配套到位，导致部分项　目迟迟不能实施。为此，要积极拓宽资金筹措渠　道，按照“以县为主、分级负责”的财政保障制度，　多形式、多渠道筹措资金，加大对小型病险水库除　险加固工程建设的投入。完善以公共财政为主渠道　的水利投资体制，充分发挥社会办水利的优良传　统，发动群众投资投劳，积极吸引民资投入，发动　社会募捐。文成县可成立水利投资开发有限公司，　为水利工程建设搭建筹资平台。　第二，加快前期工作，确保投资需求。按照文　成县水利发展“十二五”规划要求，提前做好小型　病险水库除险加固工程勘察设计和相关前期工作。　水系民生　根据公共财政状况和投资政策，合理确定小型病险　水库除险加固工程建设规模和投资规模，发改、财　政、水利等部门要密切配合，积极研究制定政策，　加快小型病险水库除险加固工程前期工作，加大小　型病险水库除险加固工程项目储备，争取中央、省　和市有关部门的建设资金投入。同时将小型病险水　库除险加固工程地方配套资金列入财政年度预算，　确保投资需求。　３．４　落实小型水库管护主体。建立长效管理机制　第一，开展区域化集中管理，落实管护主体。　目前，县、乡、村各级对现有山塘水库设施的管　理、维护、使用权限没有理顺，产权不清，机制不　活，职责落实不到位，导致小型病险水库除险加固　工程建设、维护难以进行。小型山塘水库由于自身　规模和功能的限制，无法实行管养分离与物业化管　理。开展区域化集中管理是小型病险水库除险加固　工程落实管护主体的必由之路，开展“以大带小、　小小联合”区域化集中管理模式，能充分实现区　域、流域集约化管理模式。　第二，制定管护服务体系政策，保障长效管　理。出台小型山塘水库工程管护县级财政资金补助　与维护经费管理办法，强化资金使用管理。对于管　护主体为重点水利工程的专业管理单位，要科学界　定管理单位的性质，积极推进人事和分配制度改　革，实行管养分离、落实管理和维护经费；对于管　护主体为乡镇水利站，要确定其在区域内履行水行　政管理和服务职能，人员及工作经费纳入县财政预　算；对于管护主体为群管组织，要制定群众参与的　政策，确定其地位，大量开展必要的技术培训。从　而采取扎实有效措施，推动水利服务体系向组织性　质多元化、服务功能全面化、服务体系网络化的方　向发展。　参考文献：　［１］　温州市人民政府办公室．关于切实做好水利改革试点工作的　通知［Ｒ］．２０１２．　［２］　张迈，等．文成县水利发展十二五规划［Ｒ］．温州市水利电　力勘测设计院，２０１０．　［３］　周克已．水利水电工程施工组织与管理［Ｍ］．北京：中国水　利水电出版社，１９９８．　［４］　刘伊生．建设项目管理［Ｍ］．北京：清华大学出版社，２００３．　（责任编辑　陈海燕）