上海参与和服务长江经济带建设研究

作者：王晓娟

来源：《上海经济》 2016年第1期

王晓娟

上海社会科学院部门经济研究所

【摘 要】本文在充分实地调研和广泛征求意见的基础上，把握新时期国家战略意图，立足上海发展优势和未来发展需要，融合沿江主要省市的共性诉求和差异性诉求，探讨上海参与和服务长江经济带建设的重点领域、服务途径和服务机制等重点问题，并提出“十三五”规划期间上海服务长江经济带建设的对策建议。

【关键词】上海 长江经济带 服务战略

2014 年9 月25 日，国务院发布《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》确定长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11 省市，并将长江经济带定位为具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带、沿海沿江沿边全面推进的对内对外开放带以及生态文明建设的先行示范带。上海位于“一带一路”与“长江经济带”的交汇点，是长江经济带合作与交流的龙头，承担着“服务长三角、服务长江流域、服务全国”的任务。因此，“十三五”规划时期，上海如何抓住历史机遇，发挥自身优势，主动融入长江经济带，积极推动和引领长江经济带区域间的合作与交流，既是落实国家战略的需要，也是谋求上海自身转型发展的需要。

一、上海服务长江经济带建设的背景

（一）长江经济带建设是我国国家区域发展战略的新选择

近年来支撑我国区域经济发展的一些基础性条件发生了很大的变化，主要表现为，国家对交通通讯等基础设施的长期持续大量投资产生的累积性效应，特别是高速铁路网的形成和江海联运网络的形成，改变了我国传统的相对静态的区域发展格局，使得要素资源在不同属性的区域间的快速流动成为可能，大大缩短了不同地区间的时空距离，从而为重塑区域发展的格局，特别是推动区域间的联动发展提供了基础性条件。在这样的背景下，党的十八大以来，新一代中央领导集体迅速形成了中国经济发展的新设想和新布局，集中体现为“两带一路”，即丝绸之路经济带、海上丝绸之路和长江流域经济带。以流域为纽带，以沿海为带动，以腹地为重点，东西联动，梯度推进，共同发展。建设长江经济带，不仅符合经济发展规律，而且是打造中国经济新增长极的重要战略选择。为此，中央领导高度重视，再三强调必须创新区域政策，编制跨区域规划，实施长江流域总体战略。它标志着改革开放以来我国的国家区域战略选择进入了一个新阶段，即开始重视不同地区间的联动效应及整体性发展。

（二）长江经济带是未来中国经济发展的新支撑

长江经济带九省二市2014 年的经济总量占到全国的44.9%，人口占到42.3%，人均G D P 高于全国平均水平，在我国经济发展中的贡献较大。近年来，越南、泰国、马来西亚等东南亚国家正在崛起并逐步取代中国成为世界工厂，受此影响中国总体经济的发展速度出现减缓趋势：2000 年中国G D P 增长率为8.4%，之后持续经济增长速度提升，2007 年增长率达到最高点14.2%，金融危机之后增长率波动下降，2014 年经济增长率只有7.4%，远低于过去十年平均水平。在这种情况下，围绕“经济转型”、“产业调整与转移”等关键词，依托长江“黄金水道”建成经济支撑带将成为未来中国发展的重要抓手。我国国民经济在持续30 多年的快速增长后，

正在进入经济转型和社会变革的关键时期。长江经济带经济总量大，增长速度快，产业经济实力雄厚，对推进我国工业化进程的作用十分显著。与此同时，长江经济带拥有较为完备的基础设施和辐射带动内地发展的功能，对外开放格局已经形成，借助上海自贸区，连接国际市场和广大内陆市场的作用也将越来越大。可见，长江经济带在我国国民经济发展中的战略地位极为重要，依托长江建设“黄金水道”将成为缓解经济下行压力、支撑中国发展的流域经济带。

（三）长江经济带将有效推动“一带一路”国家战略

长江经济带连接东海出海口和西部云南口岸，把对东部的开放和对西部、西南部（中印半岛和印缅）开放，以及通过渝新欧大通道与对中亚西亚乃至东欧地区的开放连接起来，从而使得中国打造丝绸之路经济带和打造海上丝绸之路的设想有了更为坚实的基础。中国的发展和改革离不开对外开放，近30 多年，中国的对外开放重点在于东部地区，由此形成了目前这种沿海地区一马当先的区域发展格局，但近年来国内外形势的变化，中国的对外开放格局也将发生重大变化。不仅是东部沿海地区开放，中西部地区也需要加大开放力度。显然，进一步推动长江经济带发展是实现这个战略的关键步骤。

（四）中央对上海服务长江经济带建设提出新要求

根据《指导意见》的精神，中央希望上海在长江经济带建设和提升长江黄金水道功能的过程，充分发挥自身的优势，起到长江经济带社会经济发展龙头的作用，起到各项政策措施先行先试的示范作用，为长江经济带建设提供全面的服务。对内，党中央和国务院要求上海作为长江流域经济发展的龙头，要“当好全国改革开放排头兵和科学发展先行者”，并赋予了上海“服务长三角、服务长江流域、服务全国”的重要历史使命。参与和带动长江经济带建设，促进流域联动发展，是上海面临的一项重大课题。对外，要求上海加快海国际航运中心的建设步伐，加快国际运输通道建设，实现与周边国家基础设施互联互通，为海陆双向开放创造交通先行条件。

二、上海服务长江经济带已经取得的成就、面临的要求及存在问题

（一）已经取得的成就

1. 轮值长江沿岸中心城市经济协调会，探索合作机制，推动长江经济带合作平台建设。1985 年长江沿岸中心城市经济协调会正式成立，经过二十多年的发展，长江沿岸中心城市经济协调会至今已召开了15 次市长联席会议。根据协调会章程，协调会由渝、汉、宁、沪4 市轮流担任主席方，协调会市长联席会议是协调会最高组织和活动形式，每两年召开一次，主要对区（流）域产业布局、结构调整、经济合作、生产要素调配进行磋商，共同研究流域经济合作的重大课题。上海作为轮值主席城市，牵头召开了4 次协调会市长联席会议。与协调会各成员城市积极配合，在加快长江黄金水道建设，加强长江上中下游产业合作，发挥承东启西和产业发展优势，推动长江经济发展和促进中部崛起等方面作出了一定的贡献。

2. 充分发挥资本与技术优势，引导各类企业赴长江沿岸省市开发建设，助推长江沿岸省市产业转型。

上海出台了《上海市国内合作交流专项资金资助企业投资项目实施细则》，对上海企业到对口支援地区和西部地区投资的有关项目给予资助。据统计，2010 年—2014 年第一季度，上海企业对长江经济带9 省一市新增投资企业33457 户，新增出资额6689 亿元。华谊集团下属双钱集团与重庆渝富资产管理公司共同投资组建了双钱集团（重庆）轮胎有限公司，项目总投资30 亿元。华谊集团无为化工园区是沪皖的重大合作项目，是华谊集团在市外投入最大的能源化工板块的核心基地，也是华谊集团落实“走出去”进行产业转移的重要举措。百联集团联合衡山集团在安庆投资建设城市综合体项目。宝钢集团在南通合作建设宝钢产业园。长发集团

按照国资委国企改革的要求，积极响应国家长江经济带发展战略, 努力搭建投资与投资服务平台。积极支持云南实施“桥头堡”战略，促成光明食品集团、金博（上海）建工集团、上海北连生物科技有限公司等一批投资项目在云南落地。

3. 促进产业联动发展，上海与长江沿岸省市产业协同发展有所加强，产业分工体系得以提升与优化。

首先，改革开放初期，计划经济体制下的条块分割的影响较为明显，上海与其他地区产业分工水平较低，上海与长三角其他地区、长江沿岸省市及中国其他地区产业结构相似度依次递减。1985 年，上海与长三角其他地区之间的产业结构相似指数高达0.8193，地区间竞争较为激烈，在很大程度上抑制了规模效应的发展。上海与长江沿岸省市及中国其他地区之间的产业结构相似指数依次较低，分别为0.7921 和0.7707。

在浦东开发开放的推动下，上海巩固和加强了在长三角、长江流域乃至中国经济中的核心地位，上海与其他地区产业分工水平有所提高，上海与长三角其他地区，长江沿岸省市及中国其他地区产业结构相似度有所降低。2000 年，上海与长三角其他地区之间的产业结构相似指数下降为0.7692，比1985 年下降幅度为6.1%，上海与长江沿岸省市及中国其他地区之间的产业结构相似指数也略有降低，降低幅度依次递减。

中国正式加入世界贸易组织( W T O ) 以来，上海与其他地区联动发展的外部环境发生了重大变化，上海与其他地区在经济结构、市场体系、基础设施及产业布局的分工与合作趋势日益明显，上海与长三角其他地区，长江沿岸省市及中国其他地区产业结构相似度继续降低。2013年，上海与长三角其他地区之间的产业结构相似指数进一步下降为0.7275，比1985 年下降幅度为11.2%，上海与长江沿岸省市及中国其他地区之间的产业结构相似指数也继续降低，分别为0.7275 和0.7039。

4. 大力实施“长江战略”，优化港口集疏运体系，创新内河水运运作模式，推动长江黄金水道建设。

多年来，国家与上海等长江沿江省市一直都在协力推进长江黄金水道建设，并已取得了相应的成果。尤其是在《“十二五”期长江黄金水道建设总体推进方案》公布以来，上海市委、市政府认真落实党中央、国务院部署，把发展长江黄金水道作为推进国际航运中心建设和经济社会发展的重大战略举措，统筹各方资源，加大推进力度，已经开展了以下几方面工作。

一是，大力推进高等级航道网建设，不断优化港口集疏运体系。

初步完成1 条内河航道和1 个内河港区建设。保障航道维护投入，将内河航道纳入城市维护体系，统筹利用燃油税返还资金、城市维护资金保障航道维护。二是推广“五定”班轮业务模式。深化与沿江港口合作，积极探索“定装卸港口、定运输线路、定班轮船期、定运输时间、定全程运价”的“五定”业务模式，促进了沿江物流周转效率和服务水平的提升。三是加快江海直达船型研发和推广应用；探索干线集装箱船舶“两船套泊”新办法和洋山主航道双向通航水上监管服务新模式。加强深水航道13.5 米深吃水船舶航行和85 米船舶交汇宽度常态化研究，完成了长江口深水航道超宽船舶交会试验，促进了深水航道通航能力的提升，增强了对长江流域的服务能力。四是试点实施启运港退税等政策。在财政部、交通运输部的指导下，上海和武汉之间去年8 月率先试点启运港退税政策，帮助出口企业提高资金周转效率。五是实施“长江战略”，上港集团通过合资投资的形式，对长江沿线港口重要节点进行布局，先后与长江经济带的中心城市签订了战略合作框架。

5. 发挥上海科技资源集聚优势，以项目为载体，智力支持长江经济带建设。

一是，以科技合作项目为重要抓手，上海开展国内科技合作与科技对口帮扶。目前，上海国内科技合作与对口帮扶项目主要包括“长三角科技联合攻关项目”和“科技合作成果示范应用及产业化项目”。2000 年至2013 年，上海市国内科技合作计划共支持立项708 项，总投资42.7 亿元，实现经济效益约179 亿元。截至2013 年，长三角联合攻关项目累计立项89 项、总投资3.77 亿元，实现经济收益约53.28 亿元。二是，合作促进科技成果转化。上海市科委与合作地科技部门每年开展对共同支持重点领域的科技示范和成果转化合作项目。2013 年实施科技合作项目159 个，总投资3.3 亿元；组织国内科技合作会展活动45 项，促成合作意向

12.9亿元。三是，对接合作或对口帮扶地区人才培训需求，进行科技人才培训。2000 年以来，上海市科委发挥本市智力优势资源，依托上海科技管理干部学院等培训机构，通过“请进来、送过去”等多种方式，为西部地区举办科技管理干部培训班203 期，培训12519 人才，为当地科技人才队伍建设工作起到了积极的推动作用。

（二）面临的要求

由于地域分布广阔，地理条件的不同和社会经济发展水平阶段的不同，长江经济带协同发展过程中九省二市各自的利益诉求有所不同。有些诉求是针对中央层面的，有些诉求是针对长江经济带整体的。作为长江经济带的龙头城市，上海需要听取和响应长江经济带其他九省一市共同的和不同的诉求，承担起国家赋予上海的重要历史使命。根据课题组调研情况，归纳起来长江经济带其他九省一市对上海相关的诉求主要包括以下几个方面的内容：

1. 共性诉求

共性诉求之一：牵头长江经济带九省二市，发挥政府在区域合作中的推动作用，设计和探索建立多层次跨区域合作协调机制。

调研中各省市均提出希望国家层面成立领导小组、沿江省市主要领导参加的联席会议制度，在统筹协调推动长江经济带的基础设施建设、共同市场开拓等涉及区域协调发展的重大问题进行定期沟通、落实。希望上海能够发挥龙头和桥梁作用，牵头致力于打破行政区划界限和壁垒，探索复制、创新和推广已有的长三角协调机制，牵头研究和做好长江流域协同发展的顶层设计和规划，强化长江流域各省（市）政府之间的协调配合，在统筹协调推动长江经济带的基础设施建设、共同市场开拓等涉及区域协调发展的重大问题进行定期沟通、落实。

共性诉求之二：组织参与协调沿江港口规划，提升江海直达和大通关进程，进一步深化推进长江黄金水道建设。

调研中各省市均提出希望能够与上海合力推进长江干线航道系统治理，优化港口功能布局，希望推进跨区域的航道、推动基础设施共建共享。特别是在“江海直达”和“大通关”方面，希望尽快推进江海直达船型标准化和一体化；希望上海能够发挥自贸区先行先试的优势，向国家争取政策，全面推行“一次申报、一次查验、一次放行”的关检合作，开展一关三检“单一窗口”建设，实现“信息互换、监管互认、执法互助”，加强电子口岸合作，沿海、沿边口岸及长江沿线口岸共建电子口岸数据信息平台，实现更大范围的大通关合作和无纸化电子通关；希望与上海自由贸易试验区紧密衔接，扩大起运港退税范围，希望上海自由贸易试验区海关监管创新的制度成果在长江经济带复制推广。

共性诉求之三：牵头加强区域各方在环境生态保护方面的合作，协同推进长江流域生态环境保护。

长江经济带跨界环境污染问题凸显，使环境一体化治理成为共识。2013 年9 月国务院印发的《大气污染防治行动计划》对区域协作进行污染防治提出了明确要求。调研过程中，各省市均提出上海发挥引领作用，推动区域生态环境协同共建，希望能够建立长江流域下游对上游、

生态受益地区对生态保护地区、东部地区对西部地区的长期稳定、公平合理、规范科学的生态协调和补偿机制；设立长江水资源保护基金，对生态功能区优质生态产品的公共财政支撑，同时，按照市场原则“交易”，探索建立的生态产品交易制度。

2. 差异性诉求

长三角地区的主要诉求：协同长三角走出去共同服务长江经济带，促进区域产业转型升级，提升长三角城市群国际竞争力。

作为长三角核心城市的上海，在服务长江经济带建设中，不能单靠一己之力。调研中长三角地区其他三省均提出，要聚长三角合力，通过带动长三角协同发展，增强对长江经济带建设的引领辐射作用。长三角地区已进入了制度层面的深度合作阶段，“十三五“规划期间上海要充分发挥自贸区建设、、国际航运中心和口岸等优势，在制度创新、平台资源、合作经验等方面，协同长三地区，引领带动和示范服务长江经济带建设的同时，不断提升长三角城市群的国际竞争力。

长江中游地区的主要诉求：发挥上海桥梁作用，牵头建立跨区域合作平台，对接产业发展，承接上海及长三角地区的产业梯度转移。

从长江中游沿岸省市层面看，立足资源禀赋的比较优势，优化产业布局成为产业合作的重要内容，而发挥上海产业园区建设的经验及品牌优势，发展“飞地”经济共建产业园，引导上海及长三角产业向长江中游地区合理有序转移，是与上海发展产业合作的重要路径。例如，湖北建议“以市场为导向，以企业为主体，加强政策引导扶持，创新产业合作模式，探索在湖北设立‘上海工业园’，发展‘飞地经济’，促进两地区产业协同互补发展，实现利益共享”。长江上游地区的主要诉求：发挥上海先行优势和资源优势，从输血到造血，加强对下游地区资金、人才及技术的支持，帮助下游地区谋求发展新路径。

调研中沿岸上游省市提出虽然中上游地区地区资源丰富、要素成本低，但技能型劳动力短缺，产业氛围不浓厚等问题将更加突出。希望能够借助上海对外开放的窗口，提升上游内陆省市的开放水平。希望上海继续发挥人才集聚和技术先进的优势，通过多种渠道和方式，有针对性地为上游地区培养适应国际科技合作与交流的各层次专门人才。希望能够建立长江经济带人才库，牵头建立区域全覆盖的就业政策、就业指导、职业介绍等咨询服务网络。

（三）存在的问题

问题之一：长江经济带省际层面合作协商机制缺位

中国的区划经济很明显，区域经济不明显，其中重要的原因，就在于各省市各自为战，相互竞争，最后，产业结构同构，分工合作不够。因此，创新长江经济带协调发展体制机制，是关系到最终这一跨区域经济带建设是否能够达以实现的问题。目前仅有长江沿岸中心城市市长联席会议，尚没有省际层面的合作协商机制。

长江经济带建设过程中大量问题均是越界协调问题，区域协作项目往往面临建设资金来源、利益分配等问题，导致跨地区的合作项目难以落实。没有有效的跨区域协作机制，是长江经济带联动发展受制约的主要问题。上海未来的进一步发展需要长江经济带广阔的经济腹地，同时长江经济带各省市的进一步发展也需上海的带动。随着“依托黄金水道，建设长江经济带”上升为国家战略，上海需要重新定位，理清思路，认真反思如何才能不断提升自身软硬件的服务能力、如何回应长江经济带其他地区的诉求、如何通过改善跨区域协作机制来提高上海跨区服务的能力，使上海真正起到长江经济带的龙头作用。

问题之二：产业转移供给与需求有效对接尚待加强

在当前中国沿海产业向内地转移中，上海及长三角产业转移形势更为迫切。由于土地、环境、能源、劳动力成本等方面的压力，上海的生产、商务成本逐年增长，资源加工型、劳动密集型产业甚至部分资本、技术密集型产业从上海转移出去是必然趋势。2011 年10 月出台的《上海市对口支援与合作交流“十二五”规划》明确指出要“支持本市各区（县）、各类园区和企业（集团）采取多种形式，在江苏、浙江、安徽等地区探索共建产业园区”。

供给与需求没有实现有效对接主要表现在两个方面：一方面，在上海产业结构调整过程中而淘汰需要转移出去的产业，也不符合潜在转入地招商引资目录（同样被列为淘汰落后的产能项目），从而无法达成供给与需求的有效对接；另一方面，更重要的是，上海与长江沿岸省市产业转移信息沟通不畅。例如，上海拥有需要转移出去的产业项目，也符合潜在产业转入地招商引资目录，但这一信息并没有被潜在转入地获悉，从而导致产业转移项目难以实现。

问题之三：跨省市园区共建利益共享机制存在空白

长江经济带共建园区发展动力源自共建双方利益共享，共建障碍则是利益共享机制缺位。由于共建园区多为跨区域共建，不在一个行政区划范围内，必然会产生G D P 统计、税收上缴等实际问题。跨区域共建园区利益共享并非规范性运作，缺乏成文规定。特别是，由于每一个共建园区均有其自身的特点，因而即使有了利益共享成文规定，也未必适合全部共建园区。因此，对于每一个具体的共建园区而言，共建双方方在利益分成、税收分享、土地等诸多方面需要进行探索与磨合，在利益共享机制尚未成熟之前这种合作基础尚待夯实。在共建园区的发展过程中，由于发生亏损的可能以及不同风险的承担、合作中的退出机制不健全等因素，园区合作同样缺乏规范性。从长三角地区共建园区主要产业上来看，交叉和重复性较大，同质化程度偏高，地域优势无法体现。园区缺乏明确的产业协作和功能定位，共建停留在初级层面。

问题之四：上海自身服务能力有待进一步提升

当前上海正处于转型发展的关键时期，新的驱动力尚未形成，全球科技创新中心和自贸区建设仍在起步建设阶段，这些都影响了上海服务长江经济带建设的综合能力。从产业发展看，长江经济带产业转型已经步入同步转型的阶段。虽然有综合成本优势的产业仍有向中西部转移的空间, 譬如主要依靠航空运输的信息通讯、计算机及电子设备制造业, 在重庆、武汉等具有人力与航空物流优势的地区仍具有发展空间。但是依托当地产业基础和比较优势，大力引进高技术产业项目成为当前中上游部地区产业转型发展的迫切需求，已经突破过去以劳动力密集型产业转移为主的简单转移。

从提升长江黄金水道功能所涉及的硬件方面来看，上海首先面临如何进一步完善辖区内的航道开发、整治和扩大现有港口运能、提高港口效率的问题；面临如何服务长江船型标准化，如何为标准化船型研发、建造等提供技术支撑的问题；面临如何组织上海本地企业参与到长江其他地区航道疏浚、港口建设中去的问题。软件方面，上海面临如何将上海航交所功能覆盖到整个长江流域的问题。总之，上海作为长江经济带的龙头城市，在长江黄金水道功能提升的各个方面，都需要不断提高自身的服务能力。

三、上海参与和服务长江经济带建设的总体定位、战略思路与指导思想

（一）总体定位

上海服务长江经济带建设，必须依据国家战略部署，结合上海“四个中心”建设和转型发展思路，抓住自贸区建设和全球科创中心建设的契机，确立政府搭台、、企业主导的市场运作机制，以服务基础设施建设为先行、以促进产业协同发展为核心、以联合保护生态环境为基础、

以实现要素自由流动为目标，通过合作与交流，主动、有序服务长江经济带建设。与此同时，加大区域合作机制构建、加大合作共建平台的力度，共同推进长江经济带的建设。

（二）战略思路

从国家战略看，要与国家“一带一路”战略统筹规划，实现互动发展新格局。上海是长江经济带与丝绸之路经济带、21 世纪海上丝绸之路的交汇点，也是国家实施“一带一路”战略和长江经济带战略的重要基点。上海应鼓励企业走出去，联动长江经济带和“一带一路”，鼓励和引导上海企业跨区域合作，共同实现走出去的目标。

从协同发展看，上海要主动融入长江经济带建设，发挥辐射带动作用，提升资源配置能力。推进长江经济带产业转移由东向西合理有序地梯度转移，引领与助推长江沿岸省市经济转型发展。同时上海服务长江经济带建设不应只停留于产业转移层次，更应复制开放经验，促进内陆开放。

从自身发展看，上海要加快城市功能转型。推进上海自贸试验区建设，发挥建设国际金融、航运、贸易中心的平台优势，把在创新贸易投资制度、提升航运发展功能、促进要素信息跨区域流动等方面形成的可复制可推广经验，率先向长江流域辐射和转移。

（三）战略布局

1. 重点领域

产业园区合作：继续坚持“走出去”服务方式，以市场为导向，以企业为主体，加强政策引导扶持，创新产业合作模式，探索在异地设立合作共建示范区，实现利益共享。

黄金水道建设：以上海国际航运中心建设为导向，积极主导和参与长江经济带其他省市的沿江城市、港口的联动发展，推动港口布局的优化和港口联动机制，推动江海直达、大通关、航运信息平台建设，提升长江航运能级，实现港口合作共赢。

科技创新驱动：发挥上海全球科技创新中心建设的优势，在带动区域协同创新、服务科技创新和创新产业发展中发挥枢纽和支撑功能，成为辐射带动长三角、长江经济带区域创新的核心引擎。

自贸区经验复制：通过上海自贸区的改革实践和示范引领，从功能拓展和制度引领两个方面带动沿岸省市的改革开放，为长江经济带的建设走出一条政府引领、市场推动、企业主导的区域协调发展的新路子。

生态环境建设：以改善长江流域生态环境为切入点，积极参与解决长江水污染防治、长江河道疏浚、森林覆盖率下降等问题。研究开展生态补偿制度，探索建立资源有偿使用、消耗补偿及环境污染补偿等制度，以推动各区域绿色生态、循环低碳、可持续发展。

2. 服务方式

走出去主动服务。上海服务长江经济带不仅要发挥平台优势，集聚资源，更要打破传统观念，突出辐射功能。要鼓励企业，特别是国有企业主动走出去，根据沿岸省市市场需求，通过参与国家战略，谋划新的战略发展空间。

转型协同服务。长江经济带正在步入同步转型的阶段。中上游地区发展路径既不是简单以政府投资驱动为主的发展道路，也不简单地等同或复制上海及长三角地区所走过的道路，而是需要共同去面对和解决转型问题。

分阶段有序服务。依据国家建设长江经济带的战略意图，结合上海转型发展思路和服务条件，抓住重点领域，尤其要加快推动金融保险、融资租赁、航运服务、信息咨询、教育医疗信息平台等现代服务业向长江中上游拓展和延伸，有序推进长江经济带建设。

3. 服务原则

联动发展，共同受益。合作双方互惠互利、共同发展是区域间合作的基本要求和出发点，上海服务长江经济带建设也必须坚持合作共赢的原则。一方面上海能更好地进行跨区域的产业合作和布局优化，促进企业做强做大；另一方面长江经济带其他地区能够通过合作提升区域竞争力，加快经济转型发展。

政府搭台，市场主导。推进长江经济带协同发展，政府作用是力争破除行政壁垒，制定整体推进规划，而实际运作必须充分发挥市场机制和社会力量的参与作用，形成一批跨地区一体化运作的机构和载体，使企业、非政府组织等成为区域协同发展的主体。

率先发展，科学引领。对接国际分工要求和可能，实现长江经济带产业转型发展，需要上海重点发展现代服务业、先进制造业和战略性新兴产业，率先推动产业结构调整与转型升级，率先提升产业辐射能力；打造长江经济带综合交通体系，需要上海率先发挥在相关技术领域的领先地位和制度创新能力，率先推动长江黄金水道建设软硬两个方面的建设进程。

重点突破，先行先试。上海服务长江经济带建设，必须依托国家政策指导、紧密结合上海转型发展的目标、围绕沿江省市的实际需求，以服务重大项目和重点领域为切入点，率先突破和引领攻关，促进长江经济带区域协同发展。

四、战略措施与对策建议

“十三五”规划期间，上海服务长江经济带建设，必须根据现实条件和基础，研究启动优先服务领域，关注重点服务领域，有步骤逐级推进长江经济带建设。

（一）战略措施

1. 着眼长远利益，推动上海城市功能调整

改革开放以来上海城市功能不断升级，上海城市功能能级提升对有效促进上海经济社会发展发挥了重要的作用。在上海经济发展的过程中产业结构能级不断提升，在深入推进经济体制改革的进程中，上海更加充分发挥区域优势与改革先行先试优势，上海城市作为城市的一般功能不断深化，及时提出构建“四个中心”目标，不断提升作为构建“四个中心”的经济、贸易、金融与航运功能。未来经济转型期，上海要发挥龙头带动作用，要有开拓性和有效性的发展新思路，要积极主动把一些功能转移出去。通过国际大都市功能的延伸，进一步调动和整合资源，促进流域经济一体化发展。要打破行政分割，建立统一市场，目前长江流域行政区域之间没有统一的市场监管体系，产品要素和资源流通受到限制。上海要率先进行改革探索，创造出成功的经验，再推广长江流域。

2. 发挥市场主体地位，鼓励、引导企业走出去

上海要在实现自身结构调整和产业升级的同时，促进本地企业和跨国公司向中西部地区的要素转移和产业转移。重点关注本市服务业走出去，尤其要加快推动金融保险、融资租赁、航运服务等现代服务业向长江中上游拓展和延伸，为提升上海国际化水平提供支撑。鉴于国家相关建设起步阶段大投入、大建设的特点，还应鼓励本市大型基础设施投融资企业和工程建设企业积极走出去，通过参与国家战略建设寻找新的更大商机。为鼓励引导企业走出去，一方面建议优化完善信息与咨询服务。由被动供给向主动提供信息服务转变。政府部门主动免费为一些有潜力的培育中的中小企业提供信息服务，举办信息搜索培训。另一方面建议扩大专项资金，发挥引导支持作用。建议“十三五”期间上海成立中小企业“走出去”专项资金，每年选出100 家优质中小企业，每家给予不超过100 万元的综合项目支持。

3. 加快自贸区平台建设，增强对长江流域的经济扩散

推动制度创新尤其是政府经贸和投资管理模式创新制度的创新与推广是上海自贸区最根本、最长远的历史使命。上海自贸区全面改善贸易便利化问题，并带动离岸金融、货币自由结算、利率市场化等一系列改革。充分发挥上海自贸区对于长江经济带的推动，不仅仅局限于在海关监管制度的复制推广上，还要成为中上游地区对外开放的窗口。上海自贸区要通过加快制度平台和服务平台的建设，吸引世界五百强的亚太营运中心，进而产生或增强对长江流域的经济扩散。要充分上海的国际化程度很高，资本运作能力、市场开拓能力、管理优势，帮助中西部地区实现新的跨越发展，带动中西部的产业升级。同时，自贸区可以成为一个平台，推动上海或者国外的资金、技术、项目流向中西部，同时帮助中西部企业走向海外，为长江经济带乃至全国经济发展作出特别贡献。

4. 加快科创中心建设，增强对长江经济带的科技服务功能

上海建设具有全球影响力的科技创新中心过程中，将强化科技金融、中介、咨询等服务功能建设，同时也将集聚专业风险资本、天使投资人、私募股权基金、种子基金、国际顶级的投资银行。这些功能建设和机构集聚将会对长江经济带沿岸省市科技创新和产业发展提供支撑。通过示范引领长江经济带创新驱动发展，形成具有自身特色的创新驱动发展示范模式，成为长江经济带创新驱动发展的典范城市；牵头推动长江经济带科技合作平台建设，搭建科技公共服务平台，共享流域科技资源；联合攻关长江经济带重大项目，围绕重大项目，建设重大项目的率先突破和引领攻关；通过内外联动发展长江经济带高新技术园区，带领形成符合全球产业发展趋势的创新产业集群；通过服务支持长江经济带人才培养，打造国际化人才高地，为流域经济发展提供智力支持。

（二）对策建议

1、构建3 大合作机制

长三角地区已形成决策层、协调层、执行层“三级运作”的合作机制，对区域一体化发展起到了重要的协调推动作用。但目前也存在层级较多、合作专题较多，全盘统筹、整体推动不足的问题。以市场为主体，充分尊重市场规律，上海服务长江经济带建设，应尽快在长三角区域经济合作机制的基础上，从行政协调机制转向利益协调机制，推动建立起各省市政府间的沟通与协调正常化、法制化机制，打破行政区域的局限，破除地区保护主义。

建议在现有长三角联席会议、长江黄金水道推进工作机制上，发挥长江经济带城市协调会的作用，联合发起构建长江经济带省际利益协商机制。建议上海加强与国家相关部委的联系与合作，牵头组织召开联席会议，统筹协调长江经济带的规划、政策和发展中的一些重大问题。具体做法，可参考长三角区域合作已形成的“三层、四级会议制度”。

合作机制之二：建立省际合作紧密联系的工作机制

要主动推动完善上海与沿江省市政府的利益协调机制的落实，需要在中央推动长江经济带发展领导小组及办公室的统一领导下，各地都按照统一的区域规划和达成的协同方案，制定专门的配套政策并保障落实。比如生态补偿政策，各地必须协同、衔接，才能保障共治成效。建议要尽快明确和落实上海各地办事处、合作交流办公室在长江经济带产业协同发展过程中的组织与协调作用。要求建立定期工作联系与沟通机制，围绕产业协调发展的目标，明确沟通内容，采用召开产业对接会、编制各地产业需求目录等多种方式，通过加强长江经济带省际合作交流对接工作，推动长江经济带在产业协作配套、招商引资等方面加强信息共享、精确策划，点对点对接。

合作机制之三：探索区域间利益共享的合作机制

长三角地区大部分共建园区普遍采用的税收利益共享方式，但共建园区双方关于税收分成比例问题尚有待探索与完善，需要从政策层面研究制定G D P 指标分解的具体办法，打破现行GDP 统计上的属地原则，对合作共建园区特事特办。

建议市发改委牵头，联合市经信委、市合作交流办、市发展研究中心等，开展专题专项重点研究，总结已有的上海园区跨区域合作模式和经验，分析比较股份合作模式、异地生产统一经营模式、产业招商模式、援建模式和托管模式的不同条件和利益分享机制，为“十三五”上海园区走出去服务长江经济带建设提供机制及模式参考。

2. 打造4 大合作平台

合作平台之一：打造长江经济带园区与产业合作对平台

以国家新一轮改革开放特别是加快向西开放为契机，依托长江沿岸中心城市经济协调会现有合作机制，坚持政府引导、市场运作、优胜互补、互利共赢原则，联合长江经济带九省二市主要城市，依托长江沿岸中心城市经济协调会，创办长江流域园区与产业合作对接会，共同促进产业转型升级，共同推进全流域协调发展和对内对外开放。

建议上海牵头和联合长江经济带九省二市主要城市，通过举办主题展览、研讨交流、招商推介等活动，共同深化长江流域园区与产业合作，共同促进产业转型升级。同时建议由市发改委牵头、市合作交流办配合，围绕长江经济带产业发展及园区建设，定期或不定期举办产学研研讨会。

合作平台之二：打造长江经济带航运公共服务平台

长江流域航运公共服务平台是长江黄金水道建设的重要组成部分，应通过设立航运发展合作交流服务机构，通过规划建设航运企业集聚区、强化政策保障、开展国际合作，建设航运投资促**台。通过不断整合航运服务公共信息资源，建设航运专业信息网络平台。

建议由市交通委牵头，基于现有的合作交流机制与模式，联合国家层面的主管协调部门和其他省市的交通及港口部门，设立促进长江经济带航运发展的服务机构，其服务领域包括“促进航运企业集聚区建设、促进航运投资平台建设、促进航运专业信息网络平台建设、促进国际合作”等，打造长江流域航运公共服务平台。

合作平台之三：打造长江经济带科技创新公共平台

科技是区域经济转型发展的驱动力，上海全球科技创新中心建设过程中，要聚合更多的科技资源，服务长江经济带建设。要进一步提升“东中心”和“中国（上海）国际技术进出口交易会”的平台功能，加快建立具有开放性的使用者参与创新的流域平台网络。

建议市科委牵头，发改委配合，联合沿岸省市发改委、科委（科技厅）及合作交流办公室等职能部门，对长江经济带现有的科技创新园区、孵化器和研究机构等创新资源的整合；由科委牵头联合高等院校，加强完善这些创新平台上学术研究的指导和创业辅导功能；以张江科技园区为主体，建立各地科技园区的信息沟通协助机制，通过建立“产品试制、咨询服务、技术支撑和资源对接”为一体的服务模式，引领打造开放性公共创新平台。

合作平台之四：打造长江经济带自贸区金融开放平台

通过上海自贸区金融机构和金融市场，有利于扩展长江经济带与国外金融市场联通的渠道。利用自贸区内各种离岸融资手段，有利于为长江经济带贸易商、物流商、生产商提供离岸贷款、发行离岸债券等低成本的融资方式，降低金融运行成本；有利于推动涉外经济活动采用人民币计价，提高长江经济带人民币跨境双向投资比重。

建议市金融办，联合市银监局、自贸区管委会，会同长江经济带沿岸九省二市的金融管理部门，召集上海自贸区的主要金融机构，其他九省一市的大型金融机构及大型企业代表，召开一次关于加强长江经济带区域金融合作的金融工作会议，落实相关利用境外投融资、促进人民币国际化、推广融资租赁等领域金融合作措施。通过上海自贸区金融机构和金融市场，建立长江经济带与国外金融市场联通的渠道。

3. 落实5 大服务抓手

抓手之一：引领共建国家级示范开发区

积极贯彻落实《关于建设长江经济带国家级转型升级示范开发区的实施意见》, 向国家发改委等相关部门争取特殊政策，依托上海园区开发和园区二次创业的经验和优势，创新开发模式，鼓励上海与沿岸省市共建国家级示范开发区。

建议市发改委、市经信委等相关职能部门应尽快与沿岸省市协商，尽快启动、引导和共建长江经济带国家级示范开发区，促进产业转移和生产要素跨区域合理流动和优化配置，在长江经济带中上游地区形成一批有特殊的、有引领作用的园区示范区。

抓手之二：探索实施上海产业转移“负面清单”管理模式建议市发改委、市经信委和市合作交流办公室为主，联合相关职能部门，率先探索实施产业转移“负面清单”管理模式。根据上海市产业结构调整重点工作安排，对于进入红线（调整值范围）和黄线（预警值范围）的企业进行系统分类梳理，探索发布《上海产业转移负面清单》，以使上海向长江沿岸省市进行产业转移项目信息得以及时有效交流与沟通。

抓手之三：共同开发长江经济带旅游产品和线路

积极参与国家旅游局牵头制定的“长江黄金旅游”线路和产品的规划，整合长江旅游资源，打造品牌旅游线路，提升长江旅游资源的整体竞争力和吸引力。上海尽快借助原有合作平台，携手长江沿岸省市，积极培育长江文化旅游线路，开发具有国际竞争力的新产品和梯度化产品体系。

建议市旅游局牵头召集由沿线主要省市分管领导出席的、各地大型旅游企业参加的旅游工作会议，设计旅游收益共享机制，推进区域旅游合作联盟建设。建议上海简化审批手续以及降

低准入门槛，引导旅游企业联动发展，积极培育长江文化旅游线路，积极培育推进长江经济带邮轮游艇旅游、房车旅游等特色旅游产品；利用闲置铁路资源，在长三角区域先行探索“东方快车”专列旅游。积极发展“互联网+ 旅游”，支持有条件的旅游企业进行互联网金融探索，鼓励民营资本打造在线旅游企业第三方支付平台。

抓手之四：优化上海港的功能定位，推进“江海直达”

“十三五”规划期间应重点解决长江集装箱量快速增加与上海港压港时间过长的矛盾。提升“江海直达”效率，建议市交通委与湖北及重庆港口管理部门，组织研究实现跨区域“江海直达”的难点与解决方案，突破“江海直达”示范船型关键技术攻关，实现洋山港对“江海直达”船舶预留特定泊位等。建议上海积极吁请中央明确推进，确保“一体两翼”组合港模式的有效运行。主动完善上海港与江浙组合港之间的协作分工，相关职能部门提出具体的与周边港口的分工分流实施方案。

此外基于“启运港退税”和“五定班轮”政策试行成功经验，建议市交通委要应积极向国

家相关部门争取政策，扩大试点范围，主动推广上海自由贸易试验区海关监管创新的制度成果。

抓手之五：上海牵头发起长江开发银行与长江发展基金

长江经济带建设周期长，投入大，政策性的银行可以满足长江经济带的基础设施建设及经济发展的资本需求。从落实联动“长江经济带”和“一带一路”国家战略出发，从推进上海金融中心建设出发，呼吁中央明确成立长江开发银行，满足未来长江经济带基础设施建设和功能建设的资金需求。

建议市相关金融管理部门，尽快研究现有政策银行和浦东发展银行的功能定位，牵头研究设立长江开发银行与长江发展基金的可行性、必要性和可操作方案，初步建议应由各省市金融机构提供股本，按照长江经济带各省市金融规模来决定股权比例，相应地决定各地的投票权及董事、高管的任命。

参考文献：

1. 王振 薛艳杰，上海如何当好长江经济带“龙头”，解放日报，2015 年4 月15 日

2. 陈建军，长江经济带的国家战略意图，人民论坛，2014（15）

3. 郁鸿胜，长江经济带上海龙头怎么当，东方早报，2014 年5 月14 日

4. 向云波等，上海与长江经济带经济联系研究，长江流域资源与环境，2009，18(6)

5. 曾刚，曹贤忠，上海与长江经济带一体化发展研究，中国发展，2015，15（4）