作者：赖伟能
来源：《人大研究》 2015年第3期
赖伟能
预算法的修改不仅提升了人大在预算中的地位和作用，更将带来新一轮的财政制度改革。人大应以此为支点，抓住“钱袋子的权力”。
确保议会对政府进行有效监督的工具中，掌握财政预算的权力被认为是最完善和最有效的武器，任何宪法利用这种武器，就能把人民的代表武装起来，纠正一切偏差，实行一切正当有益的措施——詹姆斯·麦迪逊[1]。
公共预算是现代民主政治运行的核心问题，预算监督是国家治理能力的重要体现和国家治理转型的突破口[2]。在现代公共预算中，为了保障政府廉洁高效地运行，议会在预算过程中要行使各种预算权，通过权力的行使来制约政府的预算，进而监督政府的活动，促使政府更加负责。议会对政府的监督权非常广泛，但其中预算监督[3]是最直接有效的监督，现代国家基本上是政府的预算都必须提交议会批准，议会的预算权是其最基本、最重要的一项权力，也被称之为“钱袋子”的权力。我国的人大肩负着“钱袋子”的权力，但人大对这一权力的行使一直是一个比较薄弱的环节，甚至被认为处于职能“虚置”的状态，当前几乎没有学者会否认人大需要加强其预算监督职能的有效履行，这一问题的解决既有赖于预算监督制度的更新，也依赖于人大权威的树立。预算法也素有“经济宪法”之称，预算法与人民代表大会之间也有着十分紧密的联系。笔者从新法修改后的人大的预算监督权力入手，探讨人大预算监督与其权威树立之间的相互关系和影响，一方面促进我国人大预算监督的完善和新预算法的实施，另一方面加强我国人大机关权威的树立。
一、预算监督：人大权威的实现路径
（一）人大权威与预算监督的内在关联
人大权威是人大得到国家全体公民承认凝聚而成的共同意志，是宪法赋予人大在国家权力体系中的最高地位而产生的威信。这包含了两层内涵：第一，人大的权威来源于全体公民的共同意志，它不是因恐惧而产生的专制力量，而是因内心的普遍服从而产生对人大的信任和尊重，这种信任和尊重既保障国家权力的有效运行，也保障社会秩序的安定和谐。第二，人大的权威同时也表现为其在国家机关中的权力机关地位，这种权力机关的宪法地位赋予其拥有立法权、决定权、任免权和监督权四项法定权力，四项法定权力的有效行使决定了其权威地位。第一层内涵是人大权威的根源所在，第二层内涵是人大权威的重要体现，两层内涵之间是相互作用的，只有当人大将自己的职权行使到位，公民才能对其产生普遍服从和信任，而公民的信任与尊重又促进人大更好地行使权力，树立权力机关的地位。换言之，人大的权力一方面因宪法的赋予而产生人大权威，同时人大权威也对其权力的行使产生影响。“政府进行统治，议会进行监督。”[4]监督权是人大作为国家权力机关制约其他国家机关的一项重要权力，而预算监督则是最为直接有效的一项监督权。“财政权是政府权力的核心,一切政府职能的履行都必须建立在财力保障的基础上,控制了财权,就能操纵事权。”[5]预算监督的有效运行证明人大对政府财权的监督和制约的现实实现，进一步保证了人大在国家机构体系中的权力机关的地位得到实现，而人大至高无上的权威就是在与其他国家机关相比较的情况下实现的。同时，其预算监督职能的有效行使，将有利于形成一个廉洁高效的政府，这必定加强公民对人大机关的信任，其民主权
威将得到提升和认同。总之，预算监督是人大权威树立的实现路径，预算监督的真正落实有助于人大权威的提升。
从人大自身权威的视角观之，人大作为监督者也是预算权分配的内在要求，有助于提高预算监督的权威性和预算监督的有效行使。西方议会对政府的预算监督是三权分立下的机关之间的互相制约，二者的监督是基于制度设计上的平等主体之间的互相制约，但一般来说，监督者居于高位更符合权力运行的规则。人大作为国家权力机关，政府由其产生并对其负责，同时，人大以宪法法律为后盾，以人民意志为基础，以其权威进行预算监督也有助于预算监督工作的推进和实际功能的发挥。
总而言之，人大的权威与预算监督的实施紧密关联、互相作用，预算监督的制度设计和实施成效也将对人大及其权威产生巨大影响。
（二）人大与预算监督制度的发展
人大的预算监督制度与我国的人民代表大会制度同时诞生，共同成长。1954 年颁布了我国第一部宪法，“五四宪法”第二十七条和第五十八条分别规定了全国人民代表大会审查和批准国家预决算的权力和地方人民代表大会审查和批准地方预决算的权力。1982 年现行宪法又进一步作出了规定，宪法第六十二条规定全国人民代表大会的职权包括“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”；第九十九条规定地方人民代表大会的职权包括“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及他们的执行情况报告”，除此之外，宪法还赋予了全国人大常委会在闭会期间“审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整”。宪法的规定为人大的预算监督提供了根本保障，为预算监督的法律制度构建奠定了基础。除宪法外，全国人民代表大会组织法、地方组织法、监督法、预算法以及审计法等普通法律都对人大的预算监督作出了具体的制度安排。这几部法律中，对于财政预算的运行和预算监督的实施最为重要和具体的就是预算法，其对预算的基本原则、预算的编制和审查批准、预算的收支组成、预算的执行、预算的调整以及预决算的监督等都作出了规定。此外，1999 年全国人大常委会第十三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，这一决定对全国人大预算监督产生了较大影响，在此之前，“预算收支管理分散、预算编制粗放，政府根本无法向人大提交一个完整全面的、一致的而且细化的政府预算，政府是一个看不见的政府，这就使人大难以有效地履行预算监督的职能”[6]，人大甚至无法做到形式意义上的审查，批准的意义就丧失。这一决定实施之后，预算审查监督对各项形式要求如预算编制的分类、报送批准的预算草案的内容和时间等，这极大地促进了全国人大预算监督的有效性。
除了法律规范上的逐步完善之外，人大还通过一些常设机构来帮助人大进行预算监督。“政府因管理日益复杂的事务而膨胀起来的权力，使议会对政府的控制力大大下降，议会为加强对政府的监督控制，成立与政府相对口的专业部门，专门研究、了解政府有关部门的活动，从而实现对政府活动经常、有效的监督控制”[7]。因此，各级人大成立了财政经济委员会来负责预算监督，同时在全国人大常委会下设预算工作委员会进行专门的预算工作研究，这为人大进行实质性预算审查和完善预算监督提供了组织保障。
可以看出，“人大预算监督权力的发展过程，其实质是财政权力民主运作机制中人大预算监督权重的增加过程”[8]。尽管上述成绩推进了人大预算监督权力的加强和实现，但同时也要注意到其自身的一些硬伤导致监督无法再进一步取得实质性进展，尤其是以预算法为核心的法律制度无法进一步引导预算监督的前行，进而影响人大自身的权威，如预算无法实现全口径编制、预算公开问题、人大的预算修正权问题等成为预算法一直以来的诟病。因此，人大预算监督权力要继续发展深化，预算法的修改势在必行。
二、新预算法：人大预算监督的新发展
2014 年8 月31 日，全国人大常委会通过了关于修改《中华人民共和国预算法》的决定，新预算法经过四次审议，历经十年修法“长跑”后终于完成首次修改。据笔者统计，决定全文中“人民代表大会”一词共出现96 次，修改前的预算法（以下简称“旧法”）全文中“人民代表大会”一词仅出现66 次，新预算法（以下简称“新法”）全文中“人民代表大会”一词出现133 次，而新法总共仅107 条，出现频次是旧法的两倍之多。立法用词注重严谨简练，这种用语上的增加体现出立法者在预算理念上的更新，可见新预算法在修改中认识到了人民代表大会的重要地位，人大预算监督也出现了相应的新的发展。
（一）控制取向的立法宗旨：对人大的重新定位
立法宗旨体现了一部法律的根本价值追求，预算法的立法宗旨对于预算的具体制度构建具有重要的统领作用。新法第一条明确规定：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”这一立法宗旨的变化使得预算法由过去的“帮助政府管钱袋子”的法律[9]变成了一部“规范和管理政府钱袋子”的法律。从预算制度的产生根源上看，预算的产生过程实际上就是为了控制政府财政权力的过程，议会在取得这种控制权后，围绕这一财政方面的权力才逐渐形成宪政体制[10]。近现代以来，权力制约的理论得到传播和发展，人民普遍希望对强大的政府进行制约，将自己的“钱袋子”看紧，因此通过人民在国家中的代理人——议会来对政府财政收支行为进行控制和监督，这是预算制度的内在逻辑要求。因此无论从制度的历史起源上看，还是从制度的应然要求上看，预算都必须是具有议会控制取向的。
“我国现行预算法颁布于计划经济向市场经济转轨初期的1994 年，其立法宗旨更是几乎照搬了1991 年国务院发布的《国家预算管理条例》第一条的规定，过于强调国家的中心地位与预算的宏观调控等管理工具性职能，由此导致预算法的具体制度设计中政府行政主导色彩十分浓厚[11]。这种行政主导理念下的预算监督制度构建必然相对单薄和模糊，人大在预算中的地位和作用无法得到制度的认同，实践中人大的预算监督职能也就必然受到限制。预算法实现由“管理法”向“控权法”转型后，预算法的功能定位就转向对预算的约束和对政府行为的规范，而人大正是进行预算监督最直接、最重要的主体，这改变了人大在预算中一直处于被忽略和被形式化的配角地位，突出了权力机关的主导地位。同时，在预算法具体制度的构建上，也将更加完善预算监督制度，强化人大的预算监督功能，以保障人大在实践中职能的具体实现。这也印证了“人民代表大会”一词在预算法文本中出现频次成倍增加的现状。
（二）全口径预算管理：全面监督的初步实现
全口径预算管理也称为预算的全面性，要求将政府的全部财政收支纳入到预算中，接受人大的全面监督，是建立现代预算制度的基本原则。新法删除了有关预算外资金的条款，并在第四条明确规定：“预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”从法律层面确立了全口径预算管理的原则。紧接着在第五条第一款规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”明确了四本预算是什么，第二款又分别对着“四个账本”怎么编、什么关系进行了原则性阐释，初步确立了全面管控政府全部收支活动的法律制度，形成了全口径预算的体系。
“预算监督需要获得全面的、准确的、及时的信息。”[12]从各国的预算制度规定来看，几乎大部分财政制度发达的国家都要求将政府全部收支纳入议会监督范围[13]。当有游离于预算监督体系之外的政府资金存在时，预算审查的效力将被削减甚至没有效力。预算监督无法有
效地实现，议会对政府的制约能力也就会缩水，甚至根本无法进行实质性地制约。全口径的最终目的就在于使政府的财政收支情况全面置于议会的预算监督之下。
全口径预算早在2003 年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就被提出来，之后在政策文件里多次提及并不断完善，但在政治实践中未能真正落实。一直以来，我国的政府预算都未涵盖其全部收支项目，有大量资金不纳入预算之中，这是受到我国计划经济时代国家中心主义的影响，即预算是政府管理国家的一种工具，而未考虑到预算更是现代国家中公民和代表机关监督规范政府收支行为的工具。这不仅导致人大的预算监督无法全面覆盖，削弱了其本来就不强的监督能力，并且，这种脱离监督的资金的存在，也不可避免地造成政府对资金使用的浪费甚至贪污，损害了全体纳税人的利益，这也是预算法实行20 年以来深受诟病之处。因此，党在十八大报告中也明确提出要实行全口径预算管理，预算法的修改使全口径预算在法律层面得到了确认，过去个别部门挤占挪用资金、预算不能覆盖收支、民生支出预算完成率低等情况能得到有效的解决，更保障了人大全面无死角的预算监督的实现。
（三）预算公开：对人大预算监督的监督
预算公开是预算民主的前提，也是公共财政的本质要求。对于保障公民在预算中的知情权、参与权和监督权至关重要。“新中国成立后，中国财政预算经历了由‘国家机密、不得向社会公开’到‘部分预算向人大代表公开’再到‘预算向社会公众公开’三个阶段”[14]。近几年，“三公”经费、政府开支也是舆论热点。为了在法律层面确立预算公开，新预算法除了将“建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”写进了总则，而且还作出了细化规定，新预算法第十四条[15]对预算公开的内容、主体、程序、限制等都作出了具体要求，在新法第八十九条还增加了审计工作公开的规定。从内容和要求上看，此次预算公开囊括范围比较全面，推进力度也非常大。
对于预算公开的宪政价值，尤其是在公众参与预算以及公民对政府的直接监督制约上的意义是毋庸置疑的，许多学者都对此做了大量论述。基于本文人大预算监督的视角，笔者发现，预算公开不仅仅有利于公民对政府的预算监督，还有利于实现公民对人大预算监督的监督。目前人大预算监督普遍认为人大的监督动力不足，人大出于现实政治的考虑，对预算存在不愿监督、不敢监督的问题，甚至是想监督也无法监督的问题，这使得一直以来的预算监督都流于形式，变成了“走过场”，代表基于其无法实现预算监督的实际效果使得代表的积极性不高，更加不愿意花时间和精力提升自身的对预算审查的能力，出现怠于监督或滥用预算权力，产生了预算监督上的恶性循环。人大作为人民意志的代表机关，行使预算监督要对人民负责。这既是预算民主的本质要求，也是宪法中人民主权原则的具体体现。预算法新增的第四十五条也明确要求基层人大在大会审查预算草案前要组织本级人大代表听取选民和社会各界的意见，也是意在加强人民对人大工作的参与和监督。预算公开的推进将使公民可以一同参与到预算监督之中，实现对人大的预算监督的再监督，督促人大切实履行预算监督的职能，倒逼人大进行自我革新。
（四）审查制度的优化：提升人大预算审查监督能力
人大要进行预算监督，首先应当具备一定的审查预算的能力，否则监督无从谈起。现代政府的预算越来越复杂，而预算审查本身具有较强的专业性和技术性，在我国人大制度的框架下，人大代表的兼职与人大代表的专业素质问题导致其很难真正看懂预算，进行实质性的审查更是难上加难，加上每年人大会议的会期短、议程多，更难以有效行使预算审查。“看不懂”和“看不清”限制了人大的预算审查，因此新预算法从制度层面来帮助人大“看懂”和“看清”预算，对审查制度进行了优化细化，提升人大预算审查的能力。
1.强化初步审查制度
预算初步审查制度是人大的预算初审机构在将预算提交大会审查之前，提前介入预算并进行初步审查，提出意见。对初步审查制度的强化，主要体现在两个方面。从内容上看，预算法修改前，仅规定预算草案的主要内容提交初步审查。新法第二十二条明确规定各级人大的预算初审机构的初审内容包括“预算草案初步方案、上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案”，这将人大预算监督的全部内容涵盖进去，扩大了初步审查的范围。从程序上看，新法第二十二条规定，预算初审机构提出初审意见，本级政府财政部门根据初审意见将处理情况及时反馈，初审意见和反馈的处理情况报告都应当印发本级人大代表，这使得人大有可能对政府的预算编制权形成一定的制约。并且新增的第四十九条要求初审机构提出审查结果报告中应当包含的四项内容，一方面可以规范审查结果报告，避免初审机构肆意审查，另一方面更有利于人大对审查报告的阅读和使用。同时，对各项初审的时间都作出了明确规定，提前了中央的预算初审的提交时间，为初审争取更多的时间。初步审查机构因其具有一定的专业性，可以将复杂的信息简单化，使代表和民众更容易理解，也可以防止政府的隐蔽的技术伎俩，因其是常设机构，在时间上不受会期等因素的限制，因其是人大的内部机构，审查上更具有人大监督主体角色意识，审查意见的信任度更高。初审机构的审查不仅仅有助于人大及其代表进行预算监督，甚至将会以初审机构的意见来做实质性判断，因此强化初步审查制度对于提升人大预算审查的能力是至关重要的。
2.细化预算编制
细化预算编制，主要是改善“看不懂”的问题。新法第四十六条明确提出“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化”。在新法第三十二条、三十七条、四十六条、七十五条等多处明确规定各级预算支出要按照功能和经济性质分类编制，并且对不同的分类编列的类、款、项、目作出了具体细化要求。“按功能分类能明确反映政府职能活动，知道政府支出是用到教育上还是水利上;按经济分类则明确反映政府支出按经济属性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工资，多少用于办公用房建设等。两种方式不能偏废，分别编制支出功能分类和经济分类预算有利于更全面理解预算是怎样实现的。”[1“6] 目前的预算编制中科目层次过少，一般科目列到类，重要的才列到款，内容过粗，编制说明也较为模糊，这不仅导致普通公民和人大代表看不懂，甚至连专业人士也未必能看懂。信息不充分大大制约了预算审议的深度和广度，使人大监督权难以有效行使。”[17]新预算法明确规定，“一般公共预算支出，按功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出按其功能分类应当编列到项”，一定程度上改善了编制粗糙的问题，使之走向规范化和通俗化，在一定程度上促进了人大预算监督的实现。
3.明确人大预算审查重点
新法第四十八条提出了人大对预算草案及其报告、预算执行情况的报告应当重点审查的八项内容，第七十九条对各级人大常委会和乡级人大对本级决算草案要重点审查的内容作出了具体规定，并明确要求结合上一年度预算执行和其他财政收支的审计报告进行审查。在人大会期限制的条件下，这一规定有利于明确人大（尤其是地方人大）在预算审查上的方向，规范预算审查，对人大代表进行审查预算也有一定的指引作用。
（五）法律责任的加强：实现有“牙齿”的预算监督
修改前预算法的法律责任规定仅三个条款，追究的违法行为类型较少，责任形式也只有行政责任。新法在法律责任一章新增并细化了具体追责的情形，列出了近20 条违法行为的具体情形，并明确追责办法，增加了追究刑事责任的规定。在具体追责情形中，新法中多项采用“违反本法规定……”的表达句式，如九十二条第二项“违反本法规定，进行预算调整的”，换言之，预算调整必须完全依照预算法的规定进行，任何一个地方违反规定都可能追究责任。
这种句式表达不仅大大增加了对政府追责的范围，更树立了预算法本身的权威性。“全国人大常委会预算工作委员会原主任高强曾撰文称：近年来，全国人大常委会没有组织过对预算法的执法检查；实践中，也没有遇到过一起因违反预算法而被处理的案件。”[18]这也导致预算法的权威性还不如一些位阶更低的规范性文件[19]。“立法机关的预算监督成效如何，归根到底要看它是否采用了强制性的行动，尤其是对不当的权力使用进行制止与纠正。”[20]如果没有强制约束力，人大与政府展开的政治对话以及预算监督的其他完善，不仅不能真正制约政府，反而还会将这些变为官员的“政治装饰”。在新法对违反预算法的法律责任进行细化和加强之后，预算法具有了威慑力，预算法有了“牙齿”，人大的预算监督才能有权威。
三、制度与现实：人大预算监督的实施问题与完善
从新预算法修改的总体来看是比较全面到位的，在人大预算监督上已经有很大的进步，出于对新修订法律的尊重和法律的稳定性考虑，我们不能一味地苛求达到制度上的完美主义，预算监督具体制度在法律正式修改前的十年里已经有大量的学者从各个角度提出修改意见并进行论证，尽管有些普遍认同的问题没有得到修改[21]，但对这些问题进行重复强调或因此对新法进行批判的意义已经不大。“法律的生命在于实施”，预算法如果能够在政治实践中真正落实，人大的预算监督也基本能达到预期的实质监督效果。因此，笔者欲在新预算法（尤其是新增制度）的基础上出发研究其制度实施的问题。
（一）对待预算的严肃性不够，应树立预算是法律的观念
尽管新法的立法宗旨对预算法的功能定位的观念有所转变，但对于预算本身的严肃性还是不够。2008 年国务院为应对金融危机而出台投资4 万亿拉动内需政策，是委员长会议同意在全国人民代表大会批准预算之前，预拨一定比例的项目支出资金的条件下进行财政支出的，这种做法既无法律依据，更将支出直接排除在人大审批监督之外。我国政界一直存在重税收轻预算的现象，“两会”期间关心更多的是财政收入增长了多少，GDP 指标达到否，而不注重公共财政的使用和效果问题，使得政府在预算执行过程中随意调整预算，人大代表在审议预算时具有随意性，乃至预算法无法得到有效实施的根源就是政治实践中没有认真对待预算，没有树立预算是法律的观念。“先有预算后有支出，无预算不支出”的现代预算理念其实与“法无明文授权则禁止”的有限政府理念是异曲同工，“在国外，凡提交议会讨论的即为法案，经议会批准的就是法律。国民经济和社会发展计划也是法律，预算更是法律，具有不可改变的法律效力。在我国，由全国人大批准的计划和预算，其实也具有法律性质和法律效力，监督它们的执行，实际上也是监督法律的执行。我们的观念中不把计划和预算当作法律是不对的，它是我国长期以来计划执行不力，预算可随意突破的原因之一。现在我们应该树立计划、预算就是法律的观念”[22]。要说明的是，这种法律也不完全是我们一般所理解的“法律”含义，而是将其作为与法律同位阶的法规范[23]，这有利于提高预算的权威性和规范约束力。人大在进行预算监督时，无论是政府还是人大，都将以一种更加严肃而谨慎的态度对待，也进一步保证了预算运行的稳定性和监督的有效性。
（二）预算公开制度较粗糙，应构建具体制度保障公民参与
预算公开的最终目的在于保障公民参与预算，对政府的预算监督以及对人大预算监督的再监督。新预算法中初步构建预算公开制度，赋予了公民享有一定程度的预算结果的知情权，这并不能完全达到预算民主、保障公民参与预算的目的，公民的社会监督不能产生影响，这种监督就是无效监督。有学者提出中国预算法实施的三条现实路径，其中，社会化路径和司法化路径[24]实现的前提就是预算公开与公众参与。换言之，预算监督的实现甚至预算法的实施依赖于一个透明公开的预算制度，并且能保障公民实质参与预算进行有效监督。就此而言，预算法构建的预算公开还停留在比较表面的层次。
首先，在预算信息公开制度上还比较粗糙，应当由具体的实施条例根据预算法进一步细化。有些地区已经进行了一些预算公开的实践，但对公开内容享有较大的自由裁量权，避重就轻地选择性公开，应当公开而不愿公开的内容选择粗线条公开，公开方式隐蔽等，导致公开的实际效果并不理想，对公开内容应当具体详细到何种程度应作出明确规定。对未按照法定程序、时间或者其他要求进行公开应当承担法律责任的主体、责任形式以及监督主体等制度进行完善。尤其是在行政机关未依法公开后，公民作为社会监督主体，应当构建预算公益诉讼制度来督促政府的预算公开。其次，预算公开应当保障公民的有效参与，这方面的制度构建比较薄弱，实践中也缺乏参与意识。从公民角度看，参与预算、监督预算的意识普遍未建立起来，监督的能力也较差，这也是我国多年的预算行政主导的后果，人大以及政府都应当强化公民参与预算的观念和提高参与的能力。“早在20 世纪初，美国纽约市政府在推行预算改革时就提倡‘通晓预算便是好公民’的理念，而后美国许多城市都推行这种改革，公民对‘预算’这一术语的通晓与民主、正义一般。”[25]同时，应当构建具体的参与制度使公民参与到预算决策、执行、绩效评估的整个流程中，如预算草案提交审议前安排征询意见制度、人大会议审议预决算案的旁听制度、预算的听证制度、预算评价制度等，使公民能够同官员和代表进行理性对话和协商沟通，这也是协商民主的一种重要形式。人大的预算监督与公民的社会监督在本质上是具有同一性的，预算公开与公民参与的推进也督促人大必须认真做好预算监督，这对于人大权威的树立也是至关重要的。
（三）预算监督专业性薄弱，应加强人大组织建设
前面谈及的诸多预算制度中都涉及到人大的专门委员会和人大常委会的预算工作委员会，尤其是在初步审查中弥补我国人大会期制度和代表兼职等方面的重要作用，是预算监督走向实质性的关键所在，这些都依赖于建立在人大内的预算监督机构具有足够的专业性，达到了制度设计的需要。但事实上，这一专业性只是相对人大代表而言的，在制度需求层面，还需要进一步完善。
首先，应当完善财经委和预算工作委员会的组织建设。“人大财政经济委员会和预算工作委员会多数委员没有从事过财政审计工作或财经类工作，甚至不具有财经专业背景，以十二届全国人大财经委为例，29 人中有财经专业背景的仅14 人。”[26]而全国人大常委会预算工作委员会的规模小、编制少，作为一个正部级单位却仅有20 个人员编制，且预算工作委员会作为人大的一个工作机构并不具有法定的预算监督的权力。有不少学者提出在专门委员会中建立一个预算委员会，笔者并不认同这一做法。专门委员会的组成人员要求必须是人大代表，而人大代表中有专业背景的人员应当尽可能集中到一个专门委员会——财政经济委员会，以免使本来薄弱的专业能力因两个专门委员会而分散，因此应当壮大财经委的人才队伍，提升财经委委员的专业能力。而常委会下设的预算工作委员会可以直接作为财政经济委员会进行预算工作的辅助机构，并增加预算工作委员会的专业人员配备，在做预算草案审查等重要且复杂的工作时，可以外聘第三方专家参与到辅助机构的工作中来。
其次，应当建立人大的审计体系。审计作为一种事后监督在预算监督中占有重要地位，但隶属于行政机关的审计机构独立性差，机构设置决定了它必定服务于行政机关而对人大的预算监督的意义不大，可信任程度也比较低，而人大的决算审议也变成走过场。目前各国做法基本是设立外部审计机构，对议会负责。因此，人大应当设立一个审计委员会，一方面可以加强人大预算监督的有效性，另一方面可以弥补专业能力方面的不足。
四、余论：以人大权威促进预算监督的实现
归根到底，人大预算监督权的最终实现要依赖于人大权威的树立。全体公民形成的共同意志是人大权威的根本来源，人大只有真正代表了公民的意志，并且社会公众能普遍认同人大代表的代言人地位，人大才能具有权威。回归到人大预算监督问题上，即我们的人大代表在名义
上具有广泛代表性，但实质并不受到公众认可，有学者对人大预算监督效力进行量化评价的指标中就有“人大代表与社会公众之间预算委托关系的强度”一项，分析指出“这一项目在所有指标中所有受访者都给予了其最低评价，甚至有的受访者（包括部分人大代表和预算工作者）给予了零分”[27]。因此，要树立人大权威，促进人大预算监督的实现，必须建立人大代表与作为纳税人的选民之间的委托代理关系。“政府向人民征税或实施其他形式的征收,都应当建立在人民知情权、同意权的基础之上,而人民知情权与同意权的行使是通过选民与人大代表的委托代理关系来进行,人大代表接受选民的委托,在制定与审议财税法,进而审议批准财政预算的过程中来实现。人大代表的审议或批准财税法律或财政预算,并行使表决权时,应当体现对人民负责的精神,实现纳税人的利益诉求。”[28]我国人大代表选举制度的缺陷导致人大代表不可能真正对纳税人负责，而作为委托人的公民在代表怠于履职或滥用职权时，现实中又缺乏救济渠道，这种委托代理关系只能停留在法律形式上。即便预算公开与公众参与实现，也不能实现对人大预算监督的再监督，预算监督能力的优劣也不会成为一个代表是否当选的考查标准。这种实质民主正当性的缺陷也使得人大对政府的预算监督底气不足和动力不足。当前要加强代表与选民之间的委托代理关系，必须完善我国的选举制度并有效实施，使人大代表真正来自于人民，对人民负责，受人民监督。扩大直接选举的范围，完善选举程序，引入竞争机制等都有利于委托代理关系的强化。这将从根本上促进人大预算监督的有效实施。
目前来看，人大预算监督正在从形式监督转向实质监督，有一些地方人大也在积极主动地进行有益的政治实践来加快监督转型，这既离不开预算监督理念和制度的不断更新，更离不开人大权威的逐步增强。预算法的修改不仅提升了人大在预算中的地位和作用，更将带来新一轮的财政制度改革。人大应以此为支点，抓住“钱袋子的权力”，进一步坚持和完善我国的人民代表大会制度，实现社会主义民主制度的优越性。
注释:
[1]【美】亚历山大·汉密尔顿、约翰·杰伊、詹姆斯·麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如译，商务印书馆1980年版，第264页。
[2]有学者指出，“在现代国家建设的历史上，各国几乎都以预算改革作为突破口，建立预算国家，实现国家治理转型”。而同时该学者认为集中统一和预算监督是建立预算国家的两大关键，“如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，不可能是一个负责任的政府。一个不负责任的政府，不可能是一个民主的政府。要建立一个民主的政府，首先要让它看得见，要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算。”笔者对此观点基本赞同。参见王绍光、马骏：《走向预算国家——财政转型与国家建设》，载《公共行政评论》2008 年第1期。
[3]本文所指预算监督包含了我国人民代表大会的所有预算权力，不仅仅指人大在监督政府预算执行情况的监督权，而是一种广义上的预算监督，包括审查、批准政府预算、对预算执行中的监督和预算执行结果的监督，这些权力都形成了对政府权力的制约，属于人大的监督权的一部分。
[4]龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985 年版，第224 页。
[5]韩灵丽：《中国财政预算“软约束”法律问题研究》，载《2013年中南大学博士论文》。
[6]王绍光、马骏：《走向预算国家——财政转型与国家建设》，载《公共行政评论》2008 年第1期。
[7]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第四版），法律出版社2003 年版，第243 页。
[8]任喜荣：《预算监督与财政民主——人大预算监督权的成长》，载《华东政法大学学报》2009 年第5 期。
[9]旧法第一条规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”其过分注重国家对预算的管理和宏观调控，而条文中的“国家”就是法学概念中狭义的“政府”，也即新法中要规范的对象，因此被认为是“帮助政府管钱袋子”的法律。
[10]从议会在预算控制权力上的发展历史看，英国是最早发展出这一体制的国家，英国议会制约政府的预算权力是议会最早获取的权力，在此权力获得之后才逐渐发展出立法权和人事任免权等其他权力。关于“钱袋子的权力的兴衰”,参见马骏、赵早早著：《公共预算：比较研究》，中央编译出版社2011年版，第148～154页。
[11]朱大旗：《完善人大对政府预算全方位的审查监督制度》，载《法学杂志》2014 年第2 期。
[12]马骏、赵早早著：《公共预算：比较研究》，中央编译出版社2011年版，第172页。
[13]如《美国宪法》第一条第九款规定了所有国库的支出都要有法律的授权（此法律意指国会通过的预算）；《联邦德国基本法》第一百一十条第一款规定了联邦之一切收支应编入预算案，预算案应收支平衡；日本财政法第十四条规定了所有财政收入与财政支出都必须编入预算，等等。
[14]王世涛、田波：《中国财政预算公开及其法律规制》，载张献勇主编：《财政立宪与预算法变革——第二届中国财税法前沿问题高端论坛论文集》，知识产权出版社2013年1月版，第212页。
[15]《预算法》第十四条原文：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。
[16]新华网：《迈向现代财政的坚实一步——财政部部长楼继伟详解新预算法》，来源：
http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-09/10/c_1112430189.htm， 访问时间：2015-1-20。
[17]朱大旗、李蕊：《论人大预算监督权的有效行使——兼评我国〈预算法〉的修改》，载《社会科学》2012 年第2期。
[18]肖翊：《人大官员解读预算法修改：解决“跑部钱进”之困》，载《中国经济周刊》http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201409/09/t20140909_3503555_1.shtml，访问日期：2015-1-20
[19]实践中对预算违法行为的惩处更多的是根据《财政违法行为处罚处分条例》来进行的。
[20]林慕华：《中国地方人民代表大会预算监督研究》，载《中国社会科学》2012 年第6 期。
[21]例如在人大的预算修正权和预算法律问责上的修改不尽如人意。对“预算修正权”入法的学界讨论较多，且意见也较为统一，可参见范永茂、赵东伟：《预算民主视野下的人大预算修正权——基于现状与可行性的分析》，载《国家行政学院学报》2013 年第5 期；张献勇：《论人大的预算修正权》，载《学术研究》2009 年第7 期。对预算法律问责上，尽管上文中对其修改作出了一些肯定，但以行政处分为主的责任体系的威慑力不够，有学者认为应适当增加违法的经济责任甚至政治责任的综合责任体系。参见朱大旗：《完善人大对政府预算全方位的审查监督制度》，载《法学杂志》2014 年第2 期。
[22]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003 年版，第366 页。
[23]对于预算的法律性质，有学者进行了专门论述，认为预算法具有法的规范效力和民主正当性，是一种广义上的法律，与狭义上的法律不同，在法律的关系上采用“消极同位原则”处理。参见张超、张献勇：《预算的规范约束力：位阶与内容》，载张献勇主编：《财政立宪与预算法变革——第二届中国财税法前沿问题高端论坛论文集》，知识产权出版社2013 年1月版，第125～140页。
[24]蒋悟真教授提出预算法实施的三条路径：一是政治化路径，公民通过选举人民代表表达自己的政治身份利益，通过人民代表大会监督行政机关的预算权力；二是社会化路径，在预算的编制、审批、执行和监督过程中，公民个体或集体通过与预算权力主体的理性对话、协商沟通、推理辩论等，参与、影响甚至决定公共经济资源的配置过程；三是司法化路径，通过建构预算诉讼制度，激励公民个体或者集体参与、监督预算法的实施。参见蒋悟真：《中国预算法实施的现实路径》，载《中国社会科学》2014 年第9期。
[25]蒋悟真：《法理视野下的预算法修改理路》，载《法商研究》2011年第4 期。
[26]孙德超、韩冬雪：《人大预算决算审查监督职能的加强：双重障碍与消解途径》，载《社会科学战线》2014 年第7期。
[27]魏陆：《人大预算监督效力评价和改革路径选择》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2015 年第1期。
[28]韩灵丽：《中国财政预算“软约束”法律问题研究》，载《2013 年中南大学博士论文》，第138页。
（作者单位:中南财经政法大学法学院）
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