我国基层矛盾化解机制的价值分析

作者：张文汇

来源：《山东青年》2019年第03期

摘要：我国的矛盾纠纷多元化解机制的形成是国家理性建构的产物。现代化转型期，利益主体日益多元、社会阶层分化加剧，基层矛盾呈现出许多新特点，甚至出现了非程序化和失范性特点①基层矛盾化解机制是多种纠纷解决方式相互联系衔接的系统工程，多元主体有着多元价值取向，深入分析考察基层矛盾化解机制的主要特征，对于满足多元诉求，弥补诉讼不足，增强社会互信，实现政府、市场和社会的协同互动，对于激发社会内生动力，促进社会稳定发展具有重要现实意义。

关键词：基层矛盾;化解机制;特点;价值分析

现行的基层矛盾化解方式主要有人民调解、司法调解、行政调解和仲裁等制度性安排。为缓和法理与人情之间的张力，克服国家法的刚性，弥补民间规范的短板，我国在基层矛盾治理实践中对民间规范予以兼顾，②在逐步推进的矛盾化解实践中，形成了以调解为中心的人民调解、行政调解与司法调解（包括仲裁调解在内）的联动配合“大调解”格局，在此基础上，构建了矛盾纠纷多元化解机制，这种制度安排在基层矛盾治理中发挥着积极作用。党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，明确提出要建立“完善调解，仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”，对基层矛盾化解机制的建设提出了更高要求。 一、基层矛盾化解机制的现实性考察

我国是一个典型的由政府主导经济社会发展的国家，政府在维护社会公平正义、实现和谐稳定方面承担着重要责任。基层政府在我国政权体系中处于核心地位，在基层矛盾治理中有举足轻重的作用。多元纠纷化解机制的形成有一个过程，它是在发挥人民调解作用的基础上，综合政府公权力的强制维稳功能而形成的工作体系。2009年7月我国最高人民法院颁发了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，对各种纠纷解决方式的有效整合提供了整体性的框架，也为各种单一解纷方式提供了一个有效的制度整合平台，有利于民间力量和人民群众作为主体参与纠纷解决和社会管理，也为日益复杂的纠纷解决提供了制度保障。2015年，中办、国办下发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》通知，确定了“坚持党委领导、政府主导、综治协调，充分发挥各职能部门作用”工作原则，提出了坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制，可以说是新时期指导基层矛盾治理的指导性文件。当前党政主导下的多元纠纷化解机制着力做好以下几点：一是加强各类调解资源的整合。依托基层综治中心和网格化管理体系，充分“发挥乡镇（街道）、村（社区）党组织在基层矛盾纠纷化解中的领导核心作用”，运

用法治思维和法治方式积极参与矛盾纠纷化解。二是形成矛盾化解的多元合力。在基层矛盾化解方式上，坚持“三调联动、形成合力”，推动“人民调解、行政调解、司法调解衔接联动，促进调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接”，健全行政调解制度，拓展司法调解范围，赋予了调解作为前置程序职能，建立诉调对接、检调对接、公调对接、访调对接等。三是强化社会参与。强调发挥群团组织、社会团体和行业协会等社会力量在矛盾纠纷多元化解体系中的补充作用，政府通过积极培育行业性专业性人民调解组织，拓展人大代表、政協委员，律师、法律服务工作者、公证员等社会人士等多方参与矛盾纠纷化解的途径，鼓励和支持通过设立调解工作室等方式开展矛盾纠纷化解工作。基层矛盾治理已由人民调解、综合治理等转向法治化的多元化解方式，基本形成了矛盾纠纷多元化解工作格局。 二、基层矛盾化解机制的主要特点

我国现行的基层矛盾化解机制以“矛盾纠纷多元化解机制”为主，以本土法律文化为根基，其化解矛盾的原则由强制性转变为合作性，有着明确的目标导向。要实现对现行矛盾化解机制的完善和发展，必须对其主要特征有准确把握和深刻理解。

（一）以本土的法律文化为根基。通常在考察法律秩序时，人们会注重两个方面的问题，一个是制度，一个是文化;制度可以进行合理设计，解决具体问题，而文化是解决法律的正当性问题。在法律现象中，制度与文化往往交织在一起，在制度的底层流淌着文化因素，文化的遗传基因对制度设计起着造型作用。法律文化是一个国家或民族在长期的生产生活中形成的具有相对稳定的、共同认可的行为规范，规定着人们权利义务关系的一种文化现象。“中国传统的法律制度和文化，以及在这一文化中积累起来人们的行为规范、行为模式和法律观”深刻影响着人们的思想观念，规范着中国社会生活的许多方面。③费孝通认为，“礼是传统”，“传统是社会所累积的经验”，“文化就是一种传统”，礼是社会公认的行为规范。因此可以认为“礼”、“和”文化是我国传统的法律文化的组成要素，我国的“礼治秩序”是传统法律文化的表现形式，“厌讼”和“息讼”心理是在我国这种特有的人际关系的“差序格局”下所形成的特有的心理特质，是建构矛盾纠纷多元化解机制的心理基础，也是形成“礼”与“和”调解理念的基础。依礼治律、礼法合一、追求无讼、调处息争是传统法律文化的特点，在“礼治”秩序下，强调的是凡事均要有节制、分寸，要礼让、谦和;谦让、和气、不争，这既是个人的美德，也是一个地方的良好风气所在。我国的“礼治秩序”是一个长期积淀的过程，其传承也是潜移默化内化于心的过程，要求人们注重修身、克己，这也为我国矛盾纠纷多元化解机制的产生和发展提供了丰厚的文化基础。

（二）依存的社会基础具有传统性。我国基层矛盾化解机制的目的是为了最大限度地消除不和谐因素，解决影响社会稳定的源头性、根本性、基础性问题，确保社会安定有序和国家长治久安，“定纷止争”是其目标导向。“调解”是目前实现“定争止纷”的主要方式，是现行基层矛盾化解机制的基础，这既是对我国传统文化基因的适应，也是在基层治理实践基础上的探索创新。在现代化转型中，我国社会结构发生了重大变化，但传统的“熟人社会”的特质依然深刻影

响着人们的思维方式和行为模式。“熟人关系是一种信任关系，是人们对安全和秩序的本能要求，相反，陌生人和陌生的环境总是充满着不安全。”④而“熟人社会”更是一种人情社会，使法情理相结合的调解有了存在的社会基础，这也决定了以调解为基础的基层矛盾化解机制的可行性。我国历来有“皇权不下县”之传统，县域具有相对的独立性和自治性，而在相当长一段时期内，我国泛政治化现象严重，社会动员和社会控制也一度被强化，为维护基层政权稳定，基层政府对矛盾纠纷曾采取控制、压制甚至打击手段进行处置。现行的基层矛盾化解机制正是在更高层次上实现对基层自治回归，其职能正朝着提高社会自我管理能力和激发社会活力的方向转变。

（三）以党政为主导的化解机制。多元矛盾纠纷化解机制是增强社会发展活力、提高社会治理水平的保障措施，只有多样化、多元化才能激发社会活力。我国现行的基层矛盾化解机制“坚持党委领导、政府主导、综治协调，充分发挥各部门职能作用，充分发挥乡镇（街道）、村（社区）党组织在基层矛盾纠纷化解中的领导核心作用，引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解，”规定了当前的化解机制是以党政为主导的多元矛盾化解主体，其发展完善需要党政牵头主导，这也是由我国“强政府一弱社会”的现实国情所决定的。改革开放以来，国家就必须要在成本、利益和风险各方面的综合评估中，准确务实地找出解决问题的策略。而这一策略的前提是必须保持政治与社会稳定，只有稳定的政治环境，才能避免极端事件发生，使全面深化改革得以顺利推进。⑤维护政治稳定，加强社会治理、担起社会调节任务是政府的责任，“培育和发展社会自治和自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的社会空间，是政府主导推动社会治理体系现代化的重要环节。”⑥我国社会的发展滞后于经济发展，社会组织在基层治理中所发挥的力量薄弱，行业性专业性调解组织的发展不足;同时，基层调解组织体系不完备，部分基层调解组织存在软弱涣散现象，基层调解员队伍整体素质不高、专业水平较低;另外，各种调解方式衔接不畅，机制联动还有待于完善。由此，多元化解机制从形成、发展完善到发挥实效，都需要在党政主导下，社会多元主体通力配合、协同推动。 三、基层矛盾化解机制的价值分析

我国的矛盾纠纷多元化解机制的形成是国家理性建构的产物，它既适应人民群众的价值判断，又体现了国家治理和基层治理新理念。⑦基层矛盾化解机制是多种纠纷解决方式相互联系衔接的系统工程，多元主体有着多元价值取向，但机制设计的最终目标是以人民为中心，以维护社会公平正义为指向，强调协商与合作，统筹协调协同处理基层矛盾纠纷，寻求“最大公约数”，达成解决矛盾共识。

（一）有效满足多元化需求。在一个开放的社会文化中，价值观必然趋向多元化，也决定了选择的多元化倾向。而随着传统社会结构的解体，原有的经济基础发展了变化，原来的社会关系网络被割裂，“单位人”向“社会人”转化，社会阶层分化，利益主体趋向多元，多元化的社会主体关系往往导致多元化的权利义务关系，直接导致了不同的利益主体的多元利益诉求，决定了其价值偏好和行为选择的多样性，仅靠单一的化解方式或司法途径，难以适应矛盾主体的

价值偏好，难以应对基层矛盾的复杂化多样化。正在构建完善的基层矛盾纠纷多元化解机制是符合这一要求的矛盾化解综合协调系统，在满足社会主体多样的同时，整合各种资源达到定纷止争的目的。⑧这种机制更崇尚当事人的自主选择性，由双方当事人合意决定，在法律框架内有更大的灵活运用空间，易于达成共识，避免了法律强制的作用，使矛盾纠纷一次性解决，减少了为之继续寻求司法救济的可能性。

（二）弥补诉讼机制的不足。改革开放以来，社会现代化转型所致的新问题新矛盾层出不穷，我国的法律体系在不断的完善中，由于现代意义上的民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法等概念及基本要义均移植于西方，其基本内涵和诉讼程序的设计原理与传统法律文化观念有一定差异。法律本身天然的滞后性决定了法官在审理新型案件时，因无现行法律依据可循而陷入尴尬境地，而以现有的法律依据进行判决往往难以达到预期效果，很难令当事人信服;同时，基层法院由于人员力量薄弱，诉讼压力不断加大，随着法院受案数量的增加，“案多人少”的困难一时难以克服，司法资源紧张，积案堆压、超期审理现象时有发生，审理质量也难以得到保证，从而导致涉法涉诉类信访事件愈发突出。选择以调解为基础的多元化解机制可以避免法律规定不明确带来的不确定审判。双方当事人通过选择调解方式，相互让度部分权利而获得妥协和谅解，有助于修复人际关系，避免“对簿公堂”的冲突，更避免了冲突的加剧、升级或范围扩大等不良社会影响。诉讼制度本身存在的固有顽疾，如程序公正与实体公正、法律真实与客观真实、法律规定与传统道德习惯等之间的矛盾，这些客观存在的弊端仅通过民事诉讼制度改革难以根除。⑨因此，多元化解机制能很大程度上起到案件分流作用，缓解诉讼制度立法滞后及“诉累”矛盾等，将纠纷化解在基层、解决在萌芽，使司法资源得到合理使用，切实发挥维护社会公平正义的最后一道防线作用。

（三）缓和社会关系，增强社会互信。在国家制度体系中，法律和制度等显性规范在约束社会行为中发挥着重要作用，而道德和习惯养成等隐性规范在社会规范中的作用也不可小觑。在国家权力架构中，人民群众游离于权力中心之外，成為事实上的弱势群体，随着法治化进程的推进，人们的权利意识日益觉醒，积淀在思想意识深处的“和”、“合”文化与“无讼”思想与现代权利意识相互博弈，非理性因素与法治意识相互交织，反而出现了“规则越多，秩序越少“的悖论。我国现行的嵌合在基层的多元矛盾纠纷化解机制，已经走出了之前“层层施压”的维稳逻辑，更注重以调解方式达到利益平衡和实质正义，在韧性规范社会秩序方面发挥着重要作用，能最大限度地减少不必要的矛盾和摩擦，以降低社会风险和社会运行成本，在一定程度上契合了人们传统的文化观，更有利于构建和谐的人际关系，增强社会成员的价值认同感、获得感、幸福感。 [注释]

①王利明：《法治：良法与善治》，北京大学出版社，2015年版，第21页。 ②谢小芹：《“选择性亲和”：“规则延伸”“规则通融”和“规则生成”》，载自周赘主编：《厦门大学法律评论》（第23辑），厦门大学出版社，2013年。

③苏力：《法治及其本土资源》，北京大学出版社，2015，第57页。

④贺海仁：《无讼的世界：和解理性与新熟人社会》，北京大学出版社，2009，第104页。

⑤萧功秦：《新威权主义如何走向民主》，网载：http：//www.aisixiang. com/data/97524. html.

⑥张一：《创新社会治理体制要充分发挥政府主导作用》，《光明日报》，载于求是网，2015-03-17，http：//www.qstheory.cn/freelv/2015-03/17/c 1114669102. htm.

⑦邓少君：《风险视域下的基层矛盾治理研究》，武汉大学博士学位论文，2016年，第162页。

⑧于佳：《论建立和完善我国非诉讼调解机制》，辽宁师范大学硕士学位论文，2006年，第3-4页。

⑨沈静：《多元纠纷解决机制的探讨》，复旦大学法学院硕士学位论文，2011年，第16页。