当前公安机关内部执法监督工作存在的问题及对策

当前公安机关内部执法监督工作存在的问题及对策

作者：王维 郎翀 宣凯

来源：《法制与社会》2014年第06期

摘 要 公安机关内部执法监督是公安机关监督体系的重要组成部分，是加强公安工作和公安队伍建设的必要环节，必须不断推进以适应时代发展。近年来，公安机关内部执法不公、执法不严甚至贪赃枉法现象频频发生，严重损害了法律的尊严和执法的公正，影响了党和政府在人民群众心目中的形象。因此必须强化法治意识，完善公安机关内部执法监督的法律规制；必须理顺监督关系，完善公安机关内部执法监督的制度保障；必须加强监督队伍管理，改进公安机关内部执法监督的队伍建设。

关键词 公安机关 内部执法监督 问题 对策

作者简介：王维、郎翀、宣凯，中国人民公安大学人文社科部马克思主义中国化研究专业公安政策研究方向2011级硕士研究生及行政管理专业涉外警务方向、诉讼法学专业行政诉讼法方向2012级硕士研究生。

中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）02-084-02

党的十八届三中全会对社会治理、法治建设、维护稳定和公安工作提出了新的要

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求，公安机关和公安队伍如何适应客观形势的变化，为新时期深化改革的全局提供一个安定团结的社会政治和治安环境，成为摆在各级公安机关领导者面前的一个重要课题。改革开放以来的实践证明，公安工作要有一个较大的发展，公安队伍要真正成为“坚强的共和国之盾”，就必须重视公安监督工作，强化对各级公安机关及其人民警察执法活动的监督和制约，以回应人民群众对公安机关公正执法的殷切希望，为实现十八届三中全会确定的改革目标任务保驾护航。

一、公安机关内部执法监督的内涵

依据中华人民共和国公安部发布的《公安机关内部执法监督工作规定》，公安机关内部执法监督是指上级公安机关对下级公安机关，上级业务部门对下级业务部门，本级公安机关对所属业务部门、派出机构及其人民警察的各项执法活动实施的监督。作为一种工作机制，它包含着不同的构成要素，主要有：公安执法监督机构、公安执法监督制度、公安执法监督人员。其中公安机关内部执法监督机制运转的基本前提是执法监督机构，公安机关内部执法监督机制正常运作的依据是执法监督制度，公安机关内部执法监督机制能够发挥最佳效能的关键则是执法监督人员。

公安执法监督机构是指公安机关中享有法定权力，承担对公安机关各部门和公安民警实行督促和检查任务，并负有相应的法律和行政责任的工作部门。依监督职能分类，公安执法监督机构可分为公安机关党的纪律检查机构、行政监察机构、警务督察机构、公安法制机构、公安审计机构以及非专职的公安政工机构。这些执法监督机构的设置对于纠正公安民警的违法乱纪行为，树立公安机关和人民警察的良好形象，发挥了积极作用。

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在执法监督机构不断完善的基础上，公安机关内部执法监督制度也日趋健全和严密。在公安部的相关规定中，明确了各级公安机关的行政首长是执法监督的责任人，各业务部门的负责人是本部门执法监督的责任人，而各级公安机关的法制部门则是内部执法监督工作的主管部门。在此基础上，公安机关先后制定了执法检查制度、督察制度、执法质量考核评议制度、领导责任追究制度、公安民警执法过错责任追究制度等将公安机关内部执法监督工作推向深入。这些制度都是针对公安机关和民警在执法中易出问题的环节而制定，具有很强的针对性和预防性。

公安执法监督人员是公安执法监督工作的主体，广义上的公安执法监督人员包括各级公安机关的领导人，狭义上的公安执法监督人员指专门从事公安监督工作的人员，即公安纪检、监察、督察、审计、法制部门的工作人员。公安执法监督人员是一支管警察的警察队伍，公安机关和人民警察能否做到严格、公正、文明执法，党和国家交给的公安工作能否顺利完成，公安执法监督人员在其中起着至关重要的作用。就目前来说，执法监督队伍总人数不是很少，但是从整体上看，存在着素质不高、人员老化、不适应公安执法监督工作发展要求的问题，还有待改善、提高。

二、我国公安机关内部执法监督工作存在的问题分析

近几年来，公安机关在内部执法监督工作中通过实践探索总结了不少成功经验，但是，随着国内外形势的发展，公安机关内部执法监督工作经常也会出现一些问题。如不引起重视，势必会对正常的执法活动带来不良的影响，甚至会使监督工作走向反面。

（一）公安机关内部执法监督法律法规不完善

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公安执法监督归根到底是一种制度安排，它必须建立在有法可依的基础上才能发挥作用。目前，公安内部执法监督相关法律法规已有不少数量，但也存在不少的问题。主要表现为：一方面，对于某些监督内容存在立法重复的问题。如警务督察的现场督察活动在《公安机关督察条例》和《公安机关内部执法监督工作规定》中都有相似的规定；处置公民的控告申诉在《公安机关督察条例》和《公安机关受理控告申诉暂行规定》有相似规定等。这些重复规定一来会导致各监督部门的重复监督，二来还也可能引起各监督部门不必要的冲突。另一方面，一些执法监督规定滞后于实践。如《公安机关内部执法监督工作规定》规定了公安上级机关对下级机关的监督原则，但对下级监督上级并未做出相应规定，不利于公安机关内部执法监督的全面展开。

（二）公安机关内部执法监督体制机制不顺畅

内部监督机构分工不明确，职责不明晰。公安机关内部的纪检监察、公安法制、警务督察、公安信访以及政工、审计等各类执法监督部门受限于现行法律法规的笼统规定，存在部分职能分工重叠、缺乏必要沟通和协调等问题，削弱了公安机关内部执法监督部门的战斗力的同时也使得内部执法监督的效果也大打折扣。具体来说可以归纳为两方面问题：一方面是监督的重复、叠加。即对于公安机关及其人民警察工作中存在的某方面问题，同时有二个以上执法监督部门拥有监督义务，职责重叠，影响着监督的效率，造成人、物、财三方面不必要的浪费。另一方面是监督的“盲区”、“死角”。由于公安工作的复杂性、涉及面的广泛性，目前公安机关的内部执法监督工作对公安工作的很多方面还未能覆盖，而且即使在监督工作已经覆盖的一些地方，因为法律法规的不健全和监督机制的不完善，存在着显性的或隐性的漏洞。这些问题都在或大或小地影响着公安内部执法监督工作的质量和效率。

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（三）公安机关内部执法监督队伍管理不科学

公安机关内部执法监督队伍的业务能力和整体素质直接关系到公安执法水平的高低、公安机关整体形象的好坏。当前，在公安机关内部执法监督队伍管理中存在着缺乏有效的奖惩机制和制约机制的问题。

一方面，缺乏科学的制约机制。公安机关执法监督主体在行使内部执法监督权的同时，也应该受到监督，承担相应的义务、责任。监督主体不监督、滥用监督权都应受到法律惩治，追究其渎职侵权的责任。而公安机关现有的法律法规对执法监督不力者追究相应法律责任的内容，但过于笼统，缺乏可操作性。

另一方面，未形成有效的激励机制。近几年公安内部的执法监督工作中或多或少地存在着走形式、走过场、睁一只眼闭一只眼等情形，其中一个重要原因就在于考核机制有缺陷，奖惩办法不合理、不科学。激励机制的缺位，使得内部执法监督人员的工作积极性无法提高，内部执法监督工作的质量无法得到保证，最终制约着公安工作和公安队伍建设的健康发展。

三、改进公安机关内部执法监督工作的对策

公安机关作为国家重要的执法部门，在依法治国、建设社会主义法治国家的进程中肩负着重大的历史责任。只有切实改进公安内部执法监督工作，强化监督制约，督促人民警察秉公执法、恪守底线，才能更好履行“立警为公、执法为民”的宗旨，不辱党和人民赋予的使命。

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（一）完善公安机关内部执法监督工作的法律规制

当前我国公安机关内部执法监督工作之所以显得“杂”，主要原因就在于没有统一的“章”可循。尽管在1999年公安部出台了《公安机关内部执法监督工作规定》，但是在公安法律体系中，它属于公安行政规章，与作为公安行政法规的《督察条例》部分内容上有重复，从而导致监督实践中的重复监督和“扯皮”现象。因此，首先，制定明确统一的监督法规来整合现有公安机关内部执法监督的相关法规、规章内容，对监督工作的原则、内容、部门职能分工、程序和责任追究等内容进行明确规定。然后，鉴于公安内部执法监督工作程序繁杂、内容广泛的特点，可以在统一的内部执法监督行政法规基础上制定配套的部门行政规章，对原有法规、规章进行修订，与新法规冲突、重叠以及不符实际需要的规定要及时删改，为监督工作提供有效可行的法律依据。

（二）理顺公安机关内部执法监督工作的体制机制

公安机关内部执法监督是在公安机关内部以权力制约权力，通过在内部创设执法监督权来制约公安机关对外的执法权。这种“自我监督”方式可以保持内部权力的平衡，促使公安机关良好的对外执法效果成为常态，维护公安机关“公平正义”、“铲奸除恶”的执法形象。针对目前我国公安机关内部各执法监督部门监督重复、监督有“盲区”等体制机制方面的问题，可以通过统一监督体系、捋顺监督职能等对策解决。一是要规定一名副职领导对各执法监督部门的监督工作进行总的负责，对各监督部门工作中存在的业务衔接、冲突问题进行协调，确保公安内部执法监督权与公安机关其它权力保持相对独立，为监督工作提供科学规范的体制保障。二是捋顺公安机关内部各执法监督部门的职能。通过对每个执法监督部门职能的整理和筛选，剔除各部门重叠、冲突的职能并重新整合、重新

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分配。同时还要设置若干新的职能来强化各监督部门之间的权力制约，优化监督资源配置，从制度上杜绝乱监督、懒监督的现象。

（三）提高公安机关内部执法监督工作的队伍管理水平

“徒法不能以自行”，再规范和科学的监督机制，如果没有监督人员的正确执行，终究是一纸空文。只有执法监督人员公正严明、一丝不苟地履行自己的监督职责，才能在公安机关内部树立起长久的监督权威。一方面，公安机关内部要制定科学完善的考核办法与奖惩机制，形成良好的激励机制，激发执法监督人员的工作积极性和上进行，同时对消极怠慢、应付了事的人员施以相应的惩罚，情节严重的依法淘汰出执法监督队伍。另一方面可以施行以县、市乃至省为单位的轮换工作方法。即在上诉三级行政区划范围内以定期轮换或者不定期轮换工作地点的方式让执法监督人员履行监督职责，使得地方保护主义、官僚主义乃至出现“保护伞”的风险降到最低。保证公安内部执法监督队伍纪律的严明，扎实推进公安内部执法监督工作健康发展。

参考文献：

[1]林水湖，陈建煌.论公安机关内部执法监督制度的完善.福建公安高等专科学校学报.2003（5）.

[2]王月英.公安机关内部执法监督之法理思考.铁道警官高等专科学校学报.2006（2）.

[3]李娜.公安机关内部执法监督运行机制研究.北京人民警察学院学报.2009（6）.