法治方式“常态化”：全面推进依法治国的必由之路

枣霄　２０１３．１１　民主与法治　法　式“窜态伯＂：全面拒过　依法饱国的　由之路　舒小庆　（中共江西省委党校　法学教研部，江西　南昌　３３０００３）　［摘要］党的十八大报告进一步强调，法治是治国理政的基本方式。改革开放三十年来，传统社会里的非法治方式面临　着严峻的挑战，现实中的法治方式本身也隐含着内在的困境。将法治和其他方式有效结合起来，推进和完善法治思维和方式　的自身发展，最终实现法治方式的“常态化”，是全面推进依法治国的必由之路。　［关键词］法治方式；常态化；依法治国　［中图分类号］Ｄ９２０．０　［文献标识码］　Ａ　［文章编号］１００７—８４８７（２０１３）１１—００７４—０３　党的十五大确立了“依法治国、建设社会主义　核心，这无论是从理念上的“权利制约权力”，还是　法治国家”基本方略，党的十六大将“依法治国基本　方略得到全面落实”作为全国建设小康社会的重要　目标之一，党的十八大报告将“全面推进依法治国”　作为推进政治建设和政治体制改革的奋斗目标之　一从制度方向上的“法律职业化”，都可见一斑。由此　也可以想见，改革开放三十年以来，在日常工作中依　然存在着一些非法治的方式。　这些非法治的方式主要体现在工作中的“三重　三轻”问题：一是领导干部在工作中“重个人权威，　。这一切说明，法治正在用制度的力量改变着中　国社会的面貌，改变着人们的生活，融人人们的生　活。十八大报告还首次将对领导干部运用法治思维　和方式的能力作为推进依法治国的要求，明确指出，　要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改　革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”…　。　轻法治权威”，这就容易形成“一言堂”，用个人的威　权替代法律的权威，将个人凌驾于法律之上；二是在　工作中“重行政手段，轻法治手段”，这容易走向“权　大于法”，在Ｅｔ常工作中忽视法律的界限，使得公民　权利受到权力的压制甚至侵犯；三是工作中“重政　策应用，轻法治规则的制定与实施”，要知道，法治　社会的应有之义就在于每个人都能够对自身和他人　的行为具有来源于既有规则的预期，而过于用政策　显而易见，这是一种理念与思维的重大转变，体现出　要让“法治”成为工作基本方式的要求。　一、非法治方式：法治的对立面及其走向　众所周知，改革开放以来的法治建设，以“人　或者行政指令来解决和处理问题就容易出现“朝令　夕改”，削弱人民生活的安全感。　在领导干部的工作中，用法治思维破解社会管　治”作为改革目标的对立面，邓小平在党的十一届　三中全会上指出，“为了保障人民民主，必须加强法　制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律　不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注　理难题的意识依然不强，也并未将法治方式充分应　用到日常工作中，法治建设的任务依然应当针对工　作中的人治要素。然而，我们也应该注意到，一切事　意力的改变而改变。”Ｉ２１（Ｐ１４４）不过，从彼时到当下，法　律的“刀制”已经转变为“水治”，这种变化是我国　物都是运动的，当我们要求领导干部用法治方式来　消除人治要素时，法治方式本身也是在不断变化的。　的第四条法治主线，但其对立面仍然是以“人治”为　［收稿日期］２０１３—０４—２７　［作者简介］舒小庆（１９６４一），男，安徽黟县人，中共江西省委党校法学教研部主任，教授，研究方向为法理学、行政法学。　７４　更为关键的是，法治方式本身的变化也同样需要去　观察、理解和变革。　二、法治方式：现实局限及其成因　进一步思考，这一法治方式的特点究竟意味着　什么？在我看来，造成领导干部“不愿运用”、“不喜　运用”甚至“不敢运用”法治方式的原因，就在于认　当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，但　在法律实践中还存在着这样或者那样的问题，许多　学者认为，这可能需要更多的立法和更严格的执法　以及更独立的司法。毫无疑问，这是从法治运行环　为政治治理和法律治理的逻辑分属两条不同的轨　道。前者的治理逻辑是将待解决的问题视为程度问　题，讨论的是“多少”，而后者的治理逻辑则是将待　解决的问题视为性质问题，讨论的是“对错”。　正是　因为这样，领导干部在工作中往往把“对错”的性质　节的角度来为推进法治建设提供更明确的方向，但　这一角度却潜在地将法治运行进行了人为的“切　割”。对于法治建设而言，立法、执法与司法看似处　问题交给“法治”，而其他的则归于“政治”、“经济”　或者“社会”，于是，法治思维也就越来越显现出“非　于不同的环节，但在实践中却是密不可分的，立法的　内容必然会影响到执法方式的改变，影响到司法审　判的难易，相反也是一样。因此，继续推进法治建　设，努力实现依法治国，不仅仅是表示立法已经完　备，接下来的重点是要改善执法方式或者改革司法　机制，更为重要的还在于我们对法治方式的理解要　更为全面和主动。　简单地说，当下领导干部在工作中运用法治方　式，存在着两个特点，一是“敬而远之”，二是“不得　已而用之”，而这两个特点分别反应出来当下法治　思维本身的两个局限，即“非此即彼的二元性”和　“在实践中缺乏灵活性”。　表面上看，“敬而远之”只是一种心态的表现，　但这种心态的来源却可以更为深刻地反映领导干部　对法律的看法。之所以要“敬”，是因为“法律至上”　的观念已经深入人心，即便心里认为“个人威权仍　然高于法律规则”，也不大可能明说“个人大于法　律”，更不可能会相信这能说服人。不过，更为重要　的是，观念中的“敬”到了现实中往往会变成“远”，　这是因为领导干部仍然认为“法律”是开展工作的　“障碍”。这在很大程度上和当下法治宣传中，强调　“法治建设要消除人治”和“用权利制约权力”的期　待有关，当然，这种期待本身与“障碍”没有关系，但　也无法否认，只要是可以运用的资源，不论是政治权　力还是象征资本④，都不可避免地会主动扩张自身　作用的范围，最终可能影响到正常的工作。因此，领　导干部对法治方式“敬而远之”，既有“理解的偏　差”，也有“现实的成因”，而这种心态在工作中则成　为“不得已而用之”的做法。　此即彼的二元性”，并“在实践中缺乏灵活性”。然　而，法律不仅仅讲“对错”，同样也关心“多少”，或者　说，法律追求的是一种“正当”的评价，这种“正当”，　既包括了性质问题，也包括了程度问题，在这个意义　上，法治思维与其他的思维方式应当相互借鉴、相互　融合，甚至相互转化。　三、法治方式的常态化：转向及其价值　提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改　革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。如果我　们将“深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”四　句话概括为“开展工作”，那么，这句话实际上就是　要求领导干部在工作中学会运用法治方式来处理　“多少”的问题，而不仅仅是停留在对“对错”问题的　处理上。换句话说，就是要将法治方式与其他的方　式结合起来而不是对立起来，而这种结合，包括了两　个方面，一是法治思维本身的改变，要从讨论性质问　题走向讨论程度问题；第二个则是法治方式侧重点　的转向，要从事后的评价转向事先的参与。　．　对于法治思维的改变，我认为应该更广泛地借　鉴和采纳法学交叉学科的一些观点，削弱法教义学　以及形式法治的影响。例如，对于经济工作的开展，　可以多运用法律经济学的思维和方法，将法律规范　的要素融入“理性人”的“偏好”和“激励”；对于政　治工作的开展，则可以多运用批判法学的思考逻辑，　将利益团体之间的竞争与合作纳入法律程序的框　架；对于社会工作的开展，同样可以多运用法律社会　学的研究思路和成果，这样有助于理解和把握不同　人群对于法律规范的预期和行为；当然，对于法律工　作的开展，不论是普法宣传还是司法改革，则依然需　７５　要保证法律专业化的外观。这样的话，就有可能将　更关心性质问题的“法治思维和法治方式”延伸到　对程度问题的考察和解决，从而使领导干部更可能、　也更愿意运用法治思维和法治方式来开展工作。　对于法治方式侧重点的转向，笔者认为可以在　一些行政决策机关设立法律顾问处，在讨论重大议　案、下达行政命令、以及施行重要社会举措前，对相　关的法律问题，尤其是程序问题进行法律上的“查　漏补缺”。同时还可以在决策前加强听证环节，完　善听证人的抽选机制，提高听证结果的权重比例，有　效地把握和反映民意，这实际上也是在对法律实体　问题进行预先的风险规避。简而言之，之所以法治　方式经常体现为对领导干部工作的批评，正是因为　批判永远比建设容易，如果法律的评价永远只是事　后的评价，然后寄希望于这种评价能够在下一次发　挥作用，那么这通常只会让寄予希望的人更加失望。　法治方式的重要性更在于参与，而不是评价，司法上　的“一次一案”②同样适用于运用法治方式开展工　作。　推进法治建设，实现依法治国，不仅要反对人　治，坚持法治，更要反对僵化的法治，坚持灵活的法　治。一言以蔽之，要利用规则来解决问题，而不能利　用权力来消除问题；要利用规则来解决程度问题，而　不仅仅是利用规则来评价性质问题。换句话说，法　治思维与法治方式不仅应当在１３常工作中得到领导　干部的运用，更应当得到领导干部“每时每刻”的运　用，我将此称为法治的“常态化”。　四、以法治“常态化”推进和实现依法治国　法治“常态化”既是一种预期，也是一种要求。　“推进法治建设、实现依法治国”是一个关乎时代精　神的方向，无论在通向这一目标的道路上可能遭遇　到什么困难和阻碍，都无法改变人们对实现这一目　标的渴望，从这一点上说，实现领导干部在工作中的　法治“常态化”是不可扭转的必然结果，所以，它是　一种预期。不过，这种预期在何时能够转化为现实，　在实现过程中又是否顺畅，则需要法治思维和方式　自身“与时俱进”的发展，需要运用法治思维和方式　来主导工作的人主动运用，在这个意义上，法治“常　态化”又是不可能依靠自发而完成的要求，它需要　７６　法律人和政治人的共同努力。　实现法治的“常态化”，需要领导干部在不断运　用法治思维和方式的过程中，也不断推进法治思维　和方式自身的发展。首先，坚持和贯彻法治的基本　理念，并在这一过程中推进和完善法治的基本理念，　逐步确认和发展社会主义的法治理念；其次，遵守和　推行法治的基本规范，并在这一过程中确认和发展　规范自身的有效性和权威性；最后，拟定和建构法治　的基本框架，并在这一过程中调整法治框架与政治　体制、社会秩序的关系，将三者有效地融合起来，实　现依法治国下的社会和谐。　综上所述，在十八大报告中，法治思维与法治方　式被放在前所未有的重要位置，这表明了党要坚持　走依法治国道路的决心。而强调法治思维与法治方　式在工作中的运用，这既是对法治思维和方式自身　发展的要求，也是对领导干部工作方式的要求，唯有　如此，才有可能有效地推进法治建设，实现依法治　国，让法治成为一种“常态”。　注释：　①这是布迪厄创造的概念，意志类似于信誉、道德的一　系列要素，它们虽然不是直接的经济资本，但却是被建构出　来的权力，可以通过群体动员或者集体行动成为权威性的力　量。布迪厄认为象征资本包括了社会资本和文化资本，而在　当下中国，法治建设中的一些基本理论，当他们成为人们日　常生活中普遍接受的“道理”时，其实也成为了一种“象征资　本”。Ｓｅｅ　Ｂｏｕｒｉｅｕ，Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｐａｃｅ　ａｎｄ　Ｓｙｍｂｏｌｉｃ　Ｐｏｗｅｒ，Ｓｏｃｉｏｌｏｇｉ－　ｐａｌ　Ｔｈｅｏｒｙ，１９８９，Ｖｏ１．７，Ｎｏ．１，Ｐ１４—２５。　②这里的“一次一案”是借用桑斯坦对司法中法律解释　的看法，每一次的司法判决都是对法律文本的一次解释，而　这个逻辑同样适用于本文所述的运用法治方式开展工作。　参见桑斯坦著，泮伟江、周武译，《就事论事：美国最高法院的　司法最低限度主义》，北京：北京大学出版社，２００７。　参考文献：　［１］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前　进　为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八　次全国代表大会上的报告［Ｍ］．北京：人民出版社，２０１２．　［２］邓小平文选（第２卷）［Ｍ］．北京：人民出版社，　１９９４．　‘　责任编辑王飞