教育工程项目监控机制与方法初探

(CumulativelyNO.204)

教育工程项目监控机制与方法初探

单美贤,李　艺

　　[摘　要]教育工程项目监控体现为全过程综合协调管理,以确保项目活动及项目结果的质量符合既定方案。文章从由工程项目实施单位开展实施的内部监控、由教育工程行政管理部门的监控和社会监督构成的外部监控两个方面探讨了我国教育工程项目管理的监控机制,论述了内部监控过程的方法和应遵循的原则。

[关键词]项目监控;教育工程;监控机制;监控方法

[作者简介]单美贤,南京师范大学教育科学学院博士研究生,南京邮电大学传媒技术学院讲师,江苏　南京　210097;李艺,南京师范大学教育科学学院教育技术专业博士生导师,江苏　南京　210097

[中图分类号]G40　　[文献标识码]A　　[文章编号]1004-4434(2008)01-0195-05

一、引　言

教育工程项目是教育事业发展的一种载体,项

目实施的成功与否,将影响教育事业的发展。教育工程项目实施单位在项目建设过程中,虽然开始有意识地在项目管理中实施监控,以确保工程进度和质量,但由于体制、资金、技术、观念等诸多方面的原因,仍存在一些问题:一是实施过程中缺乏进度、成本和质量控制。对项目实施过程中的经费投入情况、项目实施进度了解不细,项目实施单位存在任意改动项目目标、不能按合同要求期限结题等情况。二是各项目承担单位之间缺乏竞争与交流,各参与主体之间缺乏协调沟通,无法形成有效的合作关系。加之工程项目队伍组建受固有的部门隶属关系制约,难以组合成一个高效、团结的团队。三是教育工程主管部门对项目的运作过程和操作机构的工作情况缺少全面的监控和评估,项目检查以面上检查为主,重点抽查为辅,虽然有中期阶段性检查和最终成果验收,但往往停留在项目实施单位提交的项目建设情况报告的层次上,致使项目管理工作难以达到高度系统化的要求。这在一定程度上制约了教育工程管理效能的发挥。为此,在教育工程项目管理过程中,需要进行规范、有效的项目监控。

[1]

教育工程项目管理中的监控(简称项目监控),是指在教育工程建设项目从项目承发包阶段到结项验收阶段的实施过程中,教育行政主管部门

及项目实施单位对各方责任主体作出具体又有可操作性的制度要求,对项目的质量、进度、成本等要素进行全面的监督管理,其目的在于发现问题,总结经验教训,改进项目的执行和决策方式、方法,优化资源配置,提高效益。教育工程是一个严谨的、前后相继的活动序列,包含从项目策划与审批过程、可行性研究与立项过程、方案设计与论证过程到方案实施与验收过程,监控是在整个项目期间开展的持续活动。由于时间的不可逆性,教育工程中的监控体现为全过程综合协调管理,以确保项目活动及项目结果的质量符合既定方案。

二、我国教育工程项目管理的监控体系

教育工程项目监控机制是教育工程管理体系的一部分,它在规范教育工程项目管理、提高教育工程质量方面发挥着重要作用,有助于实现对教育工程的科学化和规范化管理。监控机制的体系结构如图1所示。

(一)项目实施单位的自我监控

1.制定监控规划的文件。教育工程项目实施单位应以教育行政部门制定的项目标准以及立项

[基金项目]教育部人文社会科学规划项目“教育工程过程的规范化与改进研究”(06JA880038)的部分研究成果

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图1　教育工程项目管理监控机制的体系结构

目标为依据,结合自身的实际情况,制定相应的监控规划文件,主要有:监控组织、监控措施、监控目

标和程序等内容,以确保建立起恰当的内部监控机制。例如,西安交通大学“985工程”二期建设管理办法规定:学校将依据动态管理、滚动支持、绩效评估的原则,进一步加强“985工程”建设的宏观调控,加强项目过程管理和监控机制,实施责任追究制度。学校将根据项目进度和效益情况按控制节点划拨建设资金。东南大学实行项目跟踪检查、动态管理、中期评估和项目验收制度,实行“年度小结”、“滚动竞争”、“验收评估”等严格的检查,检查各建设项目的完成情况、建设成效和经费使用等内容,使各建设项目保质保量地全面完成建设任务,形成一套行之有效的项目监督管理制度

[3]

[2]

咨询、监督和评价,项目管理中心负责过程管理的体制。这个机制是行政、专家和管理中心三方各负其责、相互支持、相互制约的管理体制。例如:“贫困地区义务教育工程”为加强对中央专款的管理,国家教委、财政部联合组成“中央义务教育专款项目管理小组”,同时在有关省区选聘2～4名项目巡查员,以加强对项目执行情况的监督检查[4]。项目省区、市、县、乡应在项目执行期内确定日常工作机构和人员。但督巡人员不能时时处处亲临现场监督检查,基层在项目实施中问题较多,需要加强项目实施单位的自我监控。

(三)社会监督

新闻舆论和人民群众的监督有着特殊的威慑力,应充分发挥好社会监督的作用,加强社会力量对工程项目实施状况的监督,增强各地区和行业的参与,广泛听取社会各界的意见建议,确保教育工程项目顺利进行。国家“两基”攻坚办为把“两基”攻坚的各项工程建成“放心工程”、“精品工程”、“阳光工程”,出台了专门文件,对各地建立健全各项监督、管理和检查制度提出了一系列要求,如对中央资金实行专户管理,各项招投标程序要严格符合有关法律法规,所有寄宿制工程项目都要通过省、市、县三级新闻媒体向全社会公示,设立并公布专门的监督举报电话,等等。各地也强化了对“两基”攻坚工作和寄宿制学校建设工程的监督管理,完善了监督检查机制。

综上所述,项目监控包括内部监控和外部监控两个方面。内部监控由工程项目实施单位开展实施;外部监控由教育工程行政管理部门的监控和社会监督构成。教育工程项目的监控机制是内部监控和外部监控的有机结合。项目实施单位侧重于对项目的运作过程进行全面的监控,政府监控一般是在宏观层面上(如制定相应的管理制度、项目实

。

2.自我监控的内容。自我监控的具体职能和

内容为:以目标管理和过程管理相结合的方式承担工程项目跟踪管理的日常工作,实施工程项目的追踪和绩效考评,跟踪项目进展及经费使用情况,组织专家对项目资助和研究开发情况进行考评,对项目实施过程中的风险进行评估,根据项目任务节点的完成情况,提出项目继续执行、调整执行、终止执行的建议。

(二)政府监控1.行政监控机制。教育工程项目的实施组织体系主要依托教育行政主管部门的行政系统,从上到下制定项目计划并由地方行政部门负责组织实施。在监控组织形式上有:(1)教育部门和财政部门联合组成的专项资金监管小组;(2)教育部门相关处室组成的检查组。

2.受行政主管部门委托的专家小组监管机制。其主要特点是:结合教育工程项目管理规定,设立了专家组。在管理上形成了由政府负责宏观目标的决策、政策和措施的制定,领域专家委员会负责196

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施要求等)对教育工程项目进行管理,社会监督则拓宽了教育工程项目监控的渠道,加强了政府部门和项目实施单位的联系。政府监控和社会监督构成教育工程项目的外部监控,补充教育工程项目实施单位自身的内部监控,它有效地对监控者实施监控,跟踪项目进展及经费使用情况,保证项目实施单位的内部监控管理过程是恰当的。

宏观角度来研究,对象是工程项目各阶段目标的实现。我们拟融合控制论方法和网络技术方法,从工程项目动态控制的角度,提倡一种以目标为导向、注重过程界面集成化的教育工程项目监控方式,可以改变以独立过程为导向、忽视项目整体协调控制的传统思维方式。

(一)对过程的监控

教育工程项目管理是一个动态、不确定性和非决定性时变系统,涉及许多因素,如外部环境、所涉部门、建设资金、工程实施与管理等,这些因素又构成错综复杂的相互联系。为此,教育工程项目实施单位应该对其自身的项目过程进行监控,确保有效和高效地按照立项方案中的既定目标实施项目。内部监控的核心是对资源、过程和人员的集成管理,主要通过两个途径:一是提高监控过程能力,二是加强人员的管理能力和技术素养。另外,在项目进行过程中,会不断产生新的干扰因素,导致新的偏差,所以项目监控是一种“进展实施—跟踪检查—比较分析—偏差识别—调整控制”的动态循环的过程。基本原理如图2所示

[7]

三、内部监控的策略与方法

教育工程项目是一个多目标系统。如“211”工程主要包括学校整体条件建设、重点学科建设和高等教育公共服务体系建设三大部分。横向上

有多元化项目参与主体各自不同的目标;纵向上,项目进度、资源和质量“三大控制”又是每一主体的重点控制目标,由此形成了纵横交错的多目标体系框架。要对工程项目实施有效的管理与控制,必须从横向上全面考虑相关主体之间的协调沟通,纵向上综合调控、优化多目标控制体系。目前对工程项目控制问题的研究,主要有两种思路和方法。一种是采用网络技术的方法,包括网络计划的分解、综合和控制,进度和成本的联合管理等问题,处理对象细化到工序。另一种是采用控制论,偏重于从

[6]

。

工程进展:监控工程进展的目的是使项目遵循

图2　教育工程项目监控过程基本原理构图

工期,使工期的超标达到最小化。

跟踪检查:监控是一个持续的过程,跟踪检查

阶段应遵循下述原则:(1)监控系统应该简单易行并可持续发展;(2)资料收集应侧重于项目中可能会对实现既定的最终目标产生影响的活动与因素。

比较分析:把跟踪检查得到的工程进展的实际

情况与项目计划目标进行比较,判断是否存在偏差。可以通过下述方法实现:(1)定期监控过程中的所有因素(如投入、阶段结果及影响);(2)确保指标是容易衡量的,并且不会造成不必要的成本支出。监控职能不应仅限于衡量既定目标的实现情况,还应该在需要对这些目标进行重新评估的时候

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激活评估与审查程序。

偏差:现在的控制方法和过去传统的控制方法之间的主要差别是,传统的控制方法往往只是停留于分析偏差产生的原因,显示偏差产生的数量,但是往往缺乏对工作情况的跟踪[8]。现在的控制方法是一个动态的、连续不断的跟踪过程,从项目启动到项目结束,做一个全面的生命周期的集成或者整体的控制,它的分析不仅仅是看一些静态的指标和数量,同时也考虑项目进展本身的一些特性,通过连续动态的控制就能发现问题产生的真正原因。调节控制:通过比较分析,如果发现有偏差存在,一方面,监控系统提出建议,另一方面,借助调节控制来修改及规划活动,以提高项目的短期成果,并影响项目的长期效果。调节控制环节包括以下几个部分:组织协调、进度控制、质量控制、资源管理。(1)组织协调的目的是,建立起项目实施单位的持续的、整体的组织协调监控体系,可以促进各不同部门的监控活动的整体协调性;(2)进度监控的重点在于确保工程实施是按计划执行的,避免出现胡子工程;(3)质量控制的重点不仅在于确保所实施的项目的质量,而且还应该确保教育工程项目与其他教育活动的整体配合,因为工程项目的实施过程不是孤立的,与实施单位的教育环境以及大教育环境密切相关,例如“211”工程的重点学科建设;(4)资源管理监控是指对“关键资源”的监控,监控的目的是确保关键资源安全有效,并且提高其利用率。借助资源管理,把在项目监控中得到的人财物使用状况、工程进展、质量等信息归档,目的是建立起工程实施单位级的信息交换系统,确保获取并分享监控过程中产生的信息。为了确保监控在整个工程项目周期中得到贯彻,应为监控提供充足的资源。

(二)对变化的监控

教育工程是一种包含时间和空间维度的建造活动,是在一定的社会氛围和社会环境里实现的,必然受到经济、政治、军事、科学、教育、文化、民族传统等各种社会条件的规约。在动态的环境中,目标群体的知识、态度以及行为会发生变化,教育工程呈现一种开放形态。有些变化是外部因素引起的,如国家教育政策的改变或特定地区的发展需要。因此,教育工程的制定与实施需要以所在区域的宏观教育政策和教育发展规划的目标来约束,必须综合多种社会资源,体现多种社会需求。另外一些变化是由项目监控过程中干预措施引起的,例如教育工程的进度、质量、成本三者在固定的项目范198

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围内,构成一种相互约束的关系模型,而在实施过程中,任何一方的变化都会影响其他要素的变化。教育工程项目应该对这些变化进行常规监控,并将这些变化与基础调查中的资料做一比较,如原始资

料收集与需求评估中获得的资料,在收集、评估更多的资料之后开始对方案进行完善时,可能会需要进行一些改变。

四、教育工程项目监控应遵循的原则

从上面的分析中我们可以看出,教育工程项目监控管理是开放的、多元组织的共同协作,需要在项目的实施过程中进行动态的监控。为了确保教育工程项目监控管理的制度化和规范化,应遵循以下原则[9]:

(一)着重强调项目的合同和工作范围管理,实施统一的监控体系

项目实施单位往往同时进行几个不同类型的教育工程(如一些“211”工程建设学校同时也是985”工程建设学校),对不同的项目级别,监控关注的程度、方式不同,以提高效率降低成本。出于管理上的需要,应着重强调项目的合同和工作范围管理,实施统一的监控体系。对于不同类型的项目,应制定不同的管理过程,对于不同类型的项目所使用的共同过程(如成本管理)则进行统一维护,确保体系内部的一致性和连续性;对于同一类型不同工作内容的项目则遵循统一的管理流程。在对项目进行监控和监督的过程中,可以使用相同的比较基准,横向比较各个项目的执行情况,例如项目的进度阶段偏差和成本阶段偏差。另外,教育工程的各个项目内部及相互之间应该保持协作配合,有效的协作配合能够保证项目过程的一致性、资源的优化使用及减少重复工作。

(二)整合资源,结合实际,将工程建设和应用作为项目工作开展的目的

教育工程项目是在一定期限内,依托一定的资源,为达成目标而进行的一系列活动,资源、时间和目标是三个关键要素。在监控过程中,各相关方均有可能直接或间接地参与其中,为了确保所有相关各方均能理解来源各不相同的数据资料,用于监控的分析通常应该是描述性的直观分析,建立起清晰的程序和方法,避免建立重复的监控系统,因此需要整合资源。

一般地,人们认为教育工程项目周期长,效益难以衡量,当前工程项目的结束以最终结果验收为准,很少对其进行跟踪性评价。教育工程项目的实

“施与教育事业发展是同步的,总是直接地或间接地为教育教学(含教育科研)服务,项目成果要应用于教育教学,应用效果是项目建设质量的评估依据之一。这就需要在监控体系中,把工程项目的阶段性成果应用到教育事业建设中。把工程建设与应用放在十分重要的位置,使目标、监控与应用联系在一起,从而推进工程的健康发展,提高工程的质量和应用水平。

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技管理研究,2005,(2).

[责任编辑:陈梅云]

(上接第186页)国际维度上实施的理解教育,国

际视野教育更倾向于寻求人类社会的共同点而非差异性,研究的是未来的发展趋势[4]。多元文化教育强调尊重个体或团体意愿,致力于消解主体文化对弱势群体文化的歪曲,倡导以开放的心态去包容各种文化知识,激发学生对自身文化遗产的自豪感,教育被认为是保持个体特色与所属团体特色的活动。国际视野教育主张个体文化与群体文化在发展过程中被共同赋予“国际化”烙印,强调忽视特殊性、具体性和主体性,注重被教育者以世界公民的身份去面对世界,寻求人类发展的共性化东西,促进个体与群体的共同发展[5],目的是将受教育者培养成无偏见、思想开放活跃、易于接受差异性观念的具有世界意识的人才。

(三)将国际视野教育等同于意识形态教育

国际视野教育中包含意识形态教育。意识形态是指个人系统地、自觉地、直接地反映社会经济形态和政治制度的思想体系。当前伴随着世界多极化、经济全球化、文化多元化的发展过程中,不同的价值观念、意识形态出现了激烈的交融与碰撞,一些发达国家也正积极致力于凭借雄厚的经济实力和传播媒介优势,推销资本主义的思想文化、价

值观念和生活方式。我国作为世界上最大的社会

主义国家必将面对西方资本主义国家传播其意识形态、进行文化扩张和思想渗透的压力,高等院校在对大学生开展国际视野教育时必须要把民族精神教育与国际视野教育结合起来,引导大学生树立正确的国家意识,确立国家利益至上的价值观念。在教育学生树立正确的国家意识前提下,国际视野教育更重要的目的在于教育学生树立世界眼光和国际意识,吸纳世界优秀文化,开拓提高个人乃至国家的国际竞争力。

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[责任编辑:陈梅云]

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