关于我国农村普惠金融发展状况评价方式的探讨——兼论我国农村普

总第596期

经济论坛EconomicForum

Mar.2020No.3

Gen.596

◆三农问题◆

关于我国农村普惠金融发展状况评价方式的探讨——兼论我国农村普惠金融的发展趋势

吴志远

【摘要】农村普惠金融是一个涉及国计民生的重大领域，其发展值得期待，同时也有很多问题亟待科学诊

断并有效破解，前提则是要科学评价我国农村普惠金融的发展状况。我们需要从诸如基于城乡融合大格局、扶贫事业总体框架、农村金融体系整体运行、金融运行与调节以及金融运行空间维度等多个方面重新理解并科学评价我国农村普惠金融发展状况与水平，并在此基础上判断我国农村普惠金融未来发展趋势。【关键词】农村普惠金融；评价方式；新发展理念；供给侧结构性改革

【作者简介】吴志远，中共江西省委党校（江西行政学院）经济学教研部主任，教授，博士，研究方向：金融学。

一、问题的提出

乡村振兴战略离不开金融尤其是普惠金融的支持，“普惠金融发展存在着显著的减贫效应”[1]P33-43、“农村合作性金融有利于提高农业资本配置效率”[2]P73-79。*总书记对发展我国农村普惠金融高度重视，他在中央深改组第十八次会议上曾强调指出：发展普惠金融，目的就是要提升金融服务的覆盖率、可得性、满意度，满足人民群众日益增长的金融需求，特别是要让农民、小微企业、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》以及《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》均明确提出要大力培育并发挥金融的扶贫功能。

那么，我国普惠金融尤其是农村普惠金融发

展状况如何？如何评价？显然，这些都是需要回答的问题。近年来，各国学界都开展了有关普惠金融发展水平评价衡量方法的研究工作，其中，MandiraSarma（2008）提出的三大维度衡量指标即：地理渗透性、产品接触性及使用效率[3]P31-37，具有代表性，也已被国内外学者广泛借鉴使用。笔者对这一衡量方法存有质疑，原因有二：其一，这三个维度的衡量指标之间具有较强的内部相关性，具有因自我强化而可能导致的评价失真。其二，该方法仅关注普惠金融运行的结果，缺乏对普惠金融运行的整体系统及其演化过程的充分描述与揭示，明显存在着“就金融论金融、就当前论当前”的局限性。与此同时，国内外有关普惠金融的“质”的界定也并不尽人意，正如白钦先，张坤（2017）提供的见解，“普惠金融是一种新思维、新视角，国内外对其研究还处在较

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浅的、表面的和某些对策的、实践性的阶段”[4]P39-44。一言以蔽之，如何全面清晰地界定普惠金融并由此评价其运行现状和未来发展趋势等问题并未得到根本解决，而这又恰恰是基础性工作。

评价须建立在科学认知基础之上，观察事物的方法与角度必然影响评价结果。本文将聚焦我国农村普惠金融，从以下多个角度阐明我们关于农村普惠金融的理解认知，以期有助于学界更准确地分析与评价我国农村普惠金融发展进程、特征及其规律性，本文还试图基于此对我国农村普惠金融未来发展趋势进行初步判断。

二、我国农村普惠金融发展状况评价方式的优化

（一）要在城乡融合发展中密切观察并动态评价我国农村普惠金融发展状况

从某种意义上说，城乡融合发展演化预示并塑造着农村普惠金融未来发展前景和路径。以往长期的城乡二元发展格局在创造了大量非有效的农村普惠金融需求的同时也没有创造出有效的农村普惠金融供给，城乡融合发展是打破这一僵局的关键。城乡融合发展的根本标志或根本目标无疑是城乡间要素流动与配置的优化与均衡。更完整地说，城乡融合发展与农村普惠金融发展两者之间相辅相成，一方面，城乡融合发展有利于金融资源向乡村的配置；另一方面，农村普惠金融发展又有利于通过缩小城乡差别而促进城乡间要素更加合理地流动与配置，进而促进城乡融合发展。

值得强调的是，在经历了较充分的城乡间要素流动与配置之后，我国农村经济总量与结构已经并还将继续发生重大变化，农村普惠金融供给体系以及农村普惠金融需求的主体结构、需求特征也都随之发生了相应变化。这是当前和今后一个时期我国农村普惠金融发展与政策设计中须关注的重要方面。党的十九大提出的乡村振兴战略其实就是在城乡融合发展中逐步实现的，在我国乡村振兴战略全面实施过程中，我们要密切关注

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城乡融合发展态势，并基于此来动态地优化我国农村普惠金融发展路径，把握其重点。

（二）要在农村经济社会发展大格局中准确把握我国农村普惠金融发展的线索

要摆脱对农村普惠金融的狭隘解读，尤其不能局限于金融来理解农村普惠金融，正如“中国经济社会发展的很多矛盾，根源不在于金融自身，而是财税体制、收入分配、政府与市场关系等老生常谈的制度问题，缺少了这些制度性的，‘金融之水’的灌溉也无法真正顺畅”[5]P16-24。基于此，有如下几点须引起重视。其一，农村普惠金融的有效需求是基于农村经济社会运行这个大系统状况而定的，同时，这个大系统也决定并塑造着农村普惠金融的有效供给。也就是说，农村普惠金融市场的有效实现必定是基于农村经济社会实践的。这便决定了农村普惠金融的研究与实践需要突破“就金融论金融”的局限。其二，我国农村经济社会也即“三农”这个大系统较长时期以来获得的外部约束似乎一直大于外部激励，这种状况主要聚焦在要素资源在城乡间的配置结果及其配置机制上，人力资源、技术资源及其背后的财政资源的相对短缺与土地资源的相对富裕之间的“扭曲性”结合，加上市场风险、自然风险的“交叉”挑战，给我国“三农”事业的发展与稳定带来的极大挑战，严重影响了农村金融资源的培育与配置，导致农村普惠金融有效供给严重不足。其三，财政是国家治理的基础和重要支柱。经验证明，财政的再分配功能使其成为市场经济体系中各类利益相关者行为的共同影响因素，正所谓“牵一发而动全身”。财政的一大功能就是协调分配格局，具有较为直接的公平效能，在扶贫事业中具有举足轻重的地位，财政与农村普惠金融两者间有着广阔的发挥协同效应的空间。由此，本文特别强调认为，长期以来的财政资源配置方式已成为制约农村金融资源聚集的重要因素，而农村整体性的金融资源

‘水利设施’短缺又是农村普惠金融短缺的前提。

基于上述分析，农村经济社会发展与农村普惠金融发展之间应是第一性与第二性的关系，农村经济社会发展构成了农村普惠金融发展的总原因、总根据，而立足并囿于农村普惠金融自身内部要素对其进行评价和优化的做法并不可取。

（三）要在扶贫事业整体框架中理解和评价我国农村普惠金融的发展状况

显而易见，普惠金融仅是扶贫事业体系的一个部分、一种工具和机制，只有各种机制与工具协同配合才能有效地推动我国扶贫事业发展。也由此，必须在包括普惠金融在内的各种农村扶贫机制体系中观察普惠金融的运行及其与其他扶贫机制的匹配、协同状况及最终效果，并据此来描述农村普惠金融的特征，评价其功效，而将普惠金融从扶贫政策与工具体系中“单列”出来并对其进行功能评估则是欠缺科学性的。应该建立一种新的评估方法，也就是将各项政策与工具间的本标志，因为各项政策与工具有着各自的特点与运行机理，“协同度”则是衡量该政策体系功能的唯一手段和指标。

（四）要在农村金融系统整体发展格局中观察和评价我国农村普惠金融发展状况

现有文献大多对农村商业金融与农村普惠金融两者采取“二分法”的态度，两者被割裂开来。这种做法必然不利于准确评价我国农村普惠金融的发展水平。事实上，长期以来，在缓解我国城乡差别这个最大差别的历史进程中，我国农村金融就具有整体意义上的普惠金融特征。与此同时，农村普惠金融是从我国农村商业金融发展进程中派生出来的，而非“自立门户”式的发展，普惠金融须在一定的商业原则上培育并保持可持续发展能力。进而言之，长期以来的农村商业金融发展既为农村普惠金融发展提供了丰富的人力资源和技术资源，还因为推动农业产业化而

◆三农问题◆客观上带动了原本意义上的普惠金融服务对象的发展。由上分析可知，准确评价和认知我国农村普惠金融还须着眼于农村金融这个大系统，而不能机械地将农村普惠金融“割裂”开来单独予以考察。进而，应将我国农村金融依据普惠程度进行多层次划分，然后，采取分层次评估与多层次综合评估两者并行的方式对我国农村普惠金融发展水平进行详尽细致的描述和评价。

（五）要基于金融运行与调节的整体框架来准确评价我国农村普惠金融发展状况

观察、评价农村普惠金融发展水平不应仅仅关注位于其“末梢”的结果性指标，而应在普惠金融运行与调节的全过程中来分析把握，要将涉及农村普惠金融的金融监管、货币政策及金融同业交易等因素纳入分析框架，这样就有利于找准产生问题的具体环节与重点部分。总的看，反映决策层意图的金融监管、货币政策均朝着有利于农村普惠金融的方向发展，当前和今后的主要问题似乎集中在处于“末梢”的包括农村商业金融、政策性金融、合作金融等在内的金融运营层面。长期以来形成的“金融锁定”严重地束缚了农村金融机构普惠行动能力与意愿的提升。涉农金融机构与“三农”的融合度明显不足，两者间来的我国农村金融体系改革就是力求促成其与式并未从深层次破除障碍，以实现上述融合。然而，解决问题需要运用系统思维。在涉农金融机构行为模式短期内难以根本改善的情况下，金融管理与调节及其传导等环节也应相应作出调整。基于这个判断，我国农村普惠金融未来发展的重点应是进一步优化金融监管政策与货币政策工具及其传导机制，并使之与处于“末梢”的各类涉农金融机构的行为动机相匹配，从而优化我国农村普惠金融系统的整体运行效能。

（六）要基于空间维度科学考量我国农村普惠

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“协同度”作为评价我国农村扶贫事业发展水平根“两张皮”状况长期存在。从这个角度看，长期以“三农”的高度融合，但囿于“机构观”的改革模经济论坛2020·3

金融的空间异质性及其发展水平

基于文献梳理，农村普惠金融发展的区域异质性得到越来越广泛的关注。各类贫困地区和非贫困地区均存在普惠金融需求，也都有相应的普惠金融供给体系，但其运行特征却表现不一。我国农村普惠金融运行的多样性较为显著，这种情形是好理解的，因为各区域存在大量差异性的空间条件，包括自然条件、经济条件、社会条件以及制度条件。显然，将空间这个维度引入农村普惠金融的观察和研究不仅十分必要，而且十分迫切。这不仅具有重要的方法论意义，而且具有重要的政策实践价值，即通过对各区域空间维度的详细考察，我们才能够更加科学地把握和认识农村普惠金融演化规律、历史阶段与发展条件及其空间多样性。以此为基础，针对性施策，才能既有效缩小各区域农村普惠金融发展水平的差距，又确保尊重各区域农村普惠金融发展的特殊性。也就是说，尽管各区域农村普惠金融运行的结果具有可衡量性乃至可比性，但其成长演化过程、运行过程却不具备完全的可比性。我们须在尊重各区域农村普惠金融发展自身规律与路径的基础上不断提高其发展水平，以避免简单粗糙的直接比较，进而要避免用简单的行政手段推动我国各区域农村普惠金融“赶超式”发展。

三、对我国农村普惠金融未来发展趋势的基本判断

以上从六个方面探讨了如何更加科学准确地观察、评价我国农村普惠金融发展状况，下面就以此为基础，进一步分析、判断我国农村普惠金融的未来发展趋势。

（一）将更加充分地体现“创新、协调、绿色、开放、共享”等新发展理念

一般认为，农村普惠金融主要应贯彻体现为，农村普惠金融发展还应全面体现“创新、协调、绿色、开放、共享”等新发展理念。

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第一，我国农村普惠金融必须坚持创新发展。党的十九大《报告》明确提出了建设“现代金融”的目标，其核心指向就是致力于促使金融聚焦服务于经济社会发展的重点与薄弱环节。现代社会的本质应是人的全面自由发展，普惠金融恰好顺应并适应这个历史需要，从这个意义上讲，普惠金融当然地具有浓厚的现代特征，而这个现代性特征又是建立在创新基础之上的。显然，为更好地均衡配置金融资源，普惠金融须是建立在全新的创新型金融运营体系之上，包括组织体系、金融文化、产品与服务结构等。从历史的负面教训中可以看到，金融运行背后的驱动力量常常基于获取短期利益的冲动，金融“异化”的局面并不鲜见。由此，普惠金融作为解决贫困这个人类历史的遗留问题的“新鲜”事物在近年来被渐渐重视。我国农村普惠金融发展亟待创新，一方面源自我国农村金融长期以来功能缺位，另一方面又基于其与我国城市普惠金融运行的基础性条件如土地产权、城乡产业差异、城乡居民认知差异等而表现出的特殊性。

第二，我国农村普惠金融必须坚持协调发展。基于前文所述，“协调发展”有多重含义：一是坚持城乡普惠金融协调发展，不能在普惠金融发展上出现新一轮城乡差别；二是实现农村普惠金融与其他贫困治理工具的协调；三是实现农村普惠金融内部各要素间的协调，包括货币政策、金融监管、金融运营等方面的协调；四是实现农村普惠金融同业间的协调发展，以此提升农村贫困问题的金融综合治理能力；五是实现针对各类别贫困的多层次农村普惠金融产品与服务间的协调；六是实现农村普惠金融与农村经济社会发展之间的协调；七是实现我国各地农村普惠金融之间的协调发展。

第三，我国农村普惠金融必须坚持绿色发展。农村普惠金融所坚持的“绿色发展”主要包含两方面要求，一是农村普惠金融运营过程必须

“共享”这个发展理念。根据上文分析，我们认绿色化、低碳化、便利化；二是农村普惠金融必须致力于服务绿色产业项目和绿色消费。从这个意义上讲，我国农村普惠金融与绿色金融两者间有着紧密的关联，前者反映了我国农村金融的社会属性，后者则反映了我国农村金融的自然属性，两者统一于我国农村金融。在我国农村普惠金融发展中必须坚持绿色发展方向。同时，在我国农村绿色金融发展过程中，又必须遵循普惠包容的根本原则。

第四，我国农村普惠金融必须坚持开放发展。我国农村普惠金融发展不能固步自封，须从多个方面体现并提升开放水平：一是坚持多维开放来拓展我国农村普惠金融的发展思路、模式与方向；二是注重汲取国内外城乡普惠金融发展经验与教训，深入探索农村普惠金融发展演化规律；三是引入更多国内外金融资源参与我国农村普惠金融体系建设。

（二）将更加充分地体现“更好发挥政府作用”这个改革主旋律

学界其实对此已有一定的认识，“农村普惠金融是一个复杂的系统工程，政府的积极投入非常必要”[6]P72-83。新时代中国经济体制改革的目标就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，而其重点则是“完善产权制度和要素市场化配置”。由此，在金融包括农村普惠金融的运行过程中也须着力处理好政府与市场的关系。金融包括政策性金融、合作金融等都无疑要体现商业原则，还本付息是金融运行中基本责权的体现。市场原则一方面可有效避免金融资源的枯竭，另一方面又有利于约束金融需求方，避免道德风险并促成投资项目的高效率运营。然而，从我国实践看，农村普惠金融市场的交易在缺少（提供增信、担保等服务）介入的情况往往难以实现。由此，引入“第三方”尤其是如何“更好发挥政府作用”在我国农村普惠金融事业发展中就显得十分关键。

◆三农问题◆首先，需要明确的是，“更好发挥政府作用”并非约束市场机制功能，其目的恰恰是为了促成或维护市场机制的有效运行，因为我国经济体制改革的目标在于“使市场在资源配置中起决定性作用”，农村普惠金融运行机制必须适应这一要求。

其次，需要明确的是，“更好发挥政府作用”在我国农村普惠金融事业发展中具有十分广阔的外延，是“一篇大文章”，非常值得探索，它必将成为我国农村普惠金融发展的重要表现和主要内容。总的看，政府介入农村普惠金融的根本目的在于为该过程的交易提供信用支持，以达到增信的效果。具体而言，它主要表现在以下三个方面：一是各级政府间须更加协调配合。农村普惠金融产品与服务具有较强的公共品属性，政府责任重大，但基层政府无论在财力还是认知与行为能力上均难以适应其发展运营需要，于是需要各级政府合理分工、共同参与，各级政府间的协同配合至关重要。二是各类宏观政策与微观监管之间须进一步协调优化。在农村普惠金融发展中，政府职能主要体现为宏观经济政策和微观金融监管与调节等工具的运用上，这些政策工具之间的协调显然十分重要。三是政府决策程序须进一步优化。公共政策程序是政府职能有效发挥的重要基础和保障，关于政策变量对我国农村普惠金融发展的影响评估事关重大，政策制定程序的科学化水平如何同样也事关重大。

最后，需要明确的是，“更好发挥政府作用”须守好“底线”，即不能因政府“介入”而扭曲农村普惠金融市场运行秩序与机制。从这个意义上讲，市场与政府在该领域资源配置中分别居于第一性和第二性的位置，但并非孰强孰弱或孰优孰劣。这就要求各级政府应将农村普惠金融事业列入重要工作议题加以研究落实。

（三）将更加充分地体现“供给侧结构性改革”的趋势与要求

党的十九大提出了“深化供给侧结构性改

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第三，我国农村普惠金融发展的根本保障在于建设一支德才兼备的金融人才队伍。解除农村贫困是我国的一项基本国策，也是党的十九大确定的三大攻坚战之一。显然，农村普惠金融在其中必将发挥重要的作用。然而，从我国涉农金融机构尤其是近年来出现的新型农村金融机构实际情况看，人力资源短缺是一个亟待解决的根本性问题，我国农村普惠金融发展亟需一支心中有国策的专业金融人才队伍。

参考文献

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[4]白钦先,张坤.再论普惠金融及其本质特征[J].广东财经大学学报,2017,(3):39-44.

[5]杨涛.技术变革下的普惠金融体系前瞻[J].学术前沿,2015,(6):16-24.

[6]粟芳,方蕾.“有为政府”与农村普惠金融发展——基于上海财经大学2015“千村调查”[J].财经研究,2016,(12):72-83.

革”的要求，该要求的核心取向是必须把发展经济的着力点放在实体经济上，这就为我国农村普惠金融的发展明确了基本方向。

第一，我国农村普惠金融发展的根本标志或终极意义在于促成“三农”事业的发展。就农村普惠金融与“三农”事业两者间关系看，后者显然是第一性的，后者规定并约束着前者的特征、方向与运行模式，回归“三农”这个“本源”是农村普惠金融事业发展的根本原则。农村普惠金融的作用具体通过两个方面体现出来，一方面体现为对农村有效投资需求的支持，另一方面则体现为对农民有效消费需求的支持，两者均不可偏废，都蕴含着改善优化农村生产要素供给的作用，在短期和中长期两种维度上支撑着我国“三农”事业的发展。

第二，我国农村普惠金融发展的显性特征在于其运行过程与结果的精准化。须准确判断和把握各类别普惠金融需求的特点、动机与演化规律，据此优化普惠金融产品与服务的供给结构及其供给过程；须准确评估各类别普惠金融需求的风险，并运用科学的风险分析模型与方法对该风险进行计量确认，由此不断提升金融定价能力。

（责任编辑：魏吉）

DiscussionontheEvaluationMethodoftheDevelopmentStatusofRuralInclusiveFinanceinChina

——andtheDevelopmentTrendofInclusiveFinanceinRuralAreas

WUZhi-yuan

Abstract:Ruralinclusivefinanceisamajorfieldthatinvolvesthenationaleconomyandpeople'slivelihood.Itsdevelopmentisworthlookingforwardto,whilemanyproblemsneedtobediagnosedscientificallyandsolvedef⁃fectively.Thepremiseistoevaluatethedevelopmentstatusofruralinclusivefinancescientifically.Thedevelop⁃mentstatusandlevelofruralinclusivefinanceneedtobere-understandandscientificallyevaluatebasedonvari⁃ousaspects,suchasTheintegratedpatternofurbanandruralareas,theoverallframeworkofpovertyalleviation,theoveralloperationoftheruralfinancialsystem,thefinancialoperationandregulation,thespatialdimensionoffinan⁃cialoperation,andsoon.Basedonthis,judgethedevelopmenttrendinthefutureaboutChina'sruralinclusivefi⁃nance.form

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Keywords:Ruralinclusivefinance;Evaluationmethod;Newdevelopmentconcept;Supply-sidestructuralre⁃