第二节 港口政策与法规的概念

第二节 港口政策与法规的概念

国家宏观调控的手段分为：经济手段，行政手段和法律手段。法律作为上层建筑，是为经济基础服务，为促进社会生产力发展服务的。制定港口法，以法律手段加强对港口的管理，维护港口秩序，其最终目的，是为了促进港口的发展。

港口政策与法规作为法学体系中的一个分支，目前还没有统一的定义。《海商法大辞典》中认为港口法是调整港口建设、交通、安全、商务、卫生、税收、环境管理等方面各有关方的权利、义务关系的各种法律规范的总称。

港口政策与法规与其他法律一样有狭义广义之分。狭义的港口政策与法规就单指《港口法》这部法律本身而言；而广义上的港口政策与法规则不局限于《港口法》这部法律，还包括其他一切有关规定港口问题的法律、法规、规章及政策。我国在2004年1月1日施行《中华人民共和国港口法》是狭义的港口政策与法规，其结束了长期港口无法可依的尴尬局面。为加强港口建设管理，规范港口建设市场秩序，保证港口工程质量，交通部运输部又相继出台了《港口规划管理规定》、《港口建设管理规定》、《港口工程竣工验收办法》、《港口经营管理规定》等配套规章。在此笔者以狭义港口政策与法规为基础，以其他主要的有关规定港口问题的法律、法规、规章及政策为范围，深入全面地研究港口政策与法规。

每门学科都有各自的调整对象和调整方法。确定港口政策与法规的概念，首先应明确港口政策与法规的调整对象。确定港口政策与法规的调整对象主要有两个步骤，首先要确定该其所要调整的核心社会关系，然后再根据其所调整的核心社会关系对与核心社会关系相关的其他社会关系进行筛选，做好学科与其他学科衔接和区分工作。其中，最为关键的是港口政策与法规所调整的核心社会关系的确定。

1

一、港口政策与法规调整的核心社会关系

《港口法》所要调整的核心社会关系有以下三种模式可供选择：

（一）全面的港口关系

港口是一个特殊场所，是一个具有相应码头等设施，为船舶、货主、旅客提供港口设施、拖带、装卸、储存、驳运、理货、候船和上下船服务的场所。港口内的各种社会关系极为丰富和复杂，港口内基本上就是一个小社会。目前在发达国家中出现的集物流、生产加工、贸易、金融为一体的第四代港口充分体现了港口的这一特点。港口从具有简单的装卸功能发展到具有生产加工功能，再发展到具有贸易金融功能，呈现社区化的趋势是世界性的，是全球经济发展和紧密联系的必然结果。将这样一个特定区域内的错综复杂的社会关系作为港口政策与法规的调整对象在理论上是成立的。事实上，我国已有此种立法的先例，如《香港特别行政区基本法》就是对我国领域内某一特定区域的基本政治、经济关系进行调整的法律。这种做法的好处在于能够充分反映港口在现代经济活动中的枢纽作用，统一协调港口内的各种经济法律关系，促进港口发展，为国民经济的健康发展创造条件。

但是，理论上的可能性并不意味着实践中的可操作性。理由主要有两点：第一，我国的立法传统历来是行业性的单项立法，除基本法律外，几乎所有的立法都是就某一特定的社会关系如海事海商、民航、土地、银行、保险等进行规范的，这些法律效力及于全国。如果就港口作一专门的区域立法，势必与我国的立法传统产生矛盾，而香港特别行政区基本法能够成立则有其特殊的政治、历史的原因，很显然港口并不具备这样的条件；第二，全面的港口关系过于复杂，几乎包括了全部的国家管理内容和社会经济关系，用一部法律调整如此复杂的关系，此部法律能否出台尚有疑问，即使出台因其必将涉及多种法律关系，涉及多个管理部门，执行起来就更难了。

2

（二）广义的港政关系

政企分开是我国改革的一项基本方针，港口的政企分开也势在必行。但是什么是港口的政企分开，如何进行港口的政企分开，在理解上却有很大差别，核心是在对于什么是港政的理解上。一种看法认为，港口的政企分开早已完成了，1984年港监从港口中分离出去就是港口的政企分开，目前港口已经没有完整的“政”了，更谈不上政企分开。还有一种看法认为，政企分开的前提是“还政于港”，只有先还政于港才能政企分开，否则将形成“一港两政”而不是“一港一政”。这些看法的共同之处在于把港务局和港口目前行的（或者应该具有的）行政职权视为一个整体作为港政。抛开其他方面的问题，这种理解确实不失为设定港口政策与法规调整对象的一种模式。港口是由一个或者若干个确定的区域组成的场所，包括水域和陆域。人们普遍认识到，世界经济发展到今天，在商品的生产与消费之间的买卖、运输活动，已从原来单个的、局部的经济行为发展到具有紧密联系的、全球性的流动，即所谓商流和物流。在世界性的商流和物流中，港口是其流通网中的“结”。各种运输方式要在港口汇集，各种经济关系要在港口运作，港口独特的地理位置、无可替代的经济功能使其在各国的国民经济和社会发展中都占据了十分重要的地位。由此来看，在港口设立统一的港口管理机构，对港口水域和陆域实施统一的管理，对于提高港口效率，完善港口管理，发展港口事业，促进经济发展是有很大好处的。而且港口还是国家对外开放的窗口，统一的港政管理有利于形成简捷、合理、高效、有力的对航行国际航线船舶进出我国港口的管理制度，对于维护国家主权、促进对外经济交流、发展国民经济将起到很大作用。

从港口管理方面看，统一港政十分必要。然而港政的统一管理必然与水上交通安全的统一管理产生矛盾。根据法律规定，沿海、内河水域的水上交通安全是由水上交通安全管理机构统一实施管理的。《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第二条规定“本条例适用于在中华人民共和国内河通航水域航行、停泊、作业的一切船舶、排筏、设施和人员，

3

以及船舶、排筏、设施的所有人和经营人”。《中华人民共和国海上交通全法》第二条规定“本法适用于在中华人民共和国沿海水域航行、停泊和作业的一切船舶、设施和人员以及船舶、设施的所有人、经营人。”港口管理和水上交通安全的统一管理产生矛盾的问题关键在于港口是由水域和陆域两部分组成的。从水域的统一管理角度，港口水域是全国水域组成部分，从港口的统一管理角度，港口水域是港口的组成部分，矛盾因此而产生。

如将港口陆域和水域放在一起，坚持所谓的“港政统一”，这种统一的港政将无主体能够行使。若把统一的港政交由水上交通安全管理部门行使，将使水上交通安全管理部门的职权扩大到陆域上来，而且在某些方面还会超出水上交通安全管理部门的职责范围，这显然是不合理的；若把统一港政交由港口管理机构行使，将使港口水域脱离开整个水域的安全管理，破坏水上交通安全管理的统一和完整性。同时，随着我国水路交通管理体制改革的进行，水上交通安全管理体制与港口管理体制的差异将会越来越明显。水上交通安全管理应该作为中央事权进行全国统一的直接管理，而港口管理将主要地作为地方事权交由地方人民政府管理，中央基本上只进行宏观调控，由此看来，广义上的统一港政将很难存在。

（三）狭义的港政关系

全面的港口关系过于宽泛，与我国的立法传统相矛盾，而广义的港政关系涉及水上交通安全和港口管理的水域的重合，法律上和实践中难以操作，只有狭义的港政关系可以选择。狭义的港政关系既不以地域为基础，也不以港口所涉及的基本社会关系为基础，而是以港口的基本功能和基本特征为基础，就港口而言港口。其内容包括港口的规划、投资、建设、港务管理等，带有鲜明的行业性，是交通运输行业的一个子行业—港口行业。以狭义的港口关系作为《港口法》的调整对象较为简捷、明快，易于起草，易于通过，也便于今后的修改。但是，在明确界定其范围时，仍存在着与其他法律的关系问题，其中尤以与《中华人民共和国海上交通安全法》的关系为突出。由于港口是由水域和陆域两部分组成，

4

港口法律关系也就必然会涉及港口水域和港口陆域两个方面，如果（港口法）只能涉及港口的陆域部分，显然是很难让人接受的。《港口法》必然会对港口水域部分的某些社会关系进行调整，主要包括以下几个方面：港区水域的规划、设施建设、岸线的使用、对影响港口生产和安全行为的管理。这些内容在《中华人民共和国海上交通安全法》中都有所反映，由此产生了两个法律在调整对象上的交叉问题。从理论上看，这是一个十分简单的问题。1

随着社会的发展和进步，由法律调整的社会关系越来越广泛和复杂，法律与法律之间的关系也就越来越密切，同一个行为涉及两个以上法律关系的情况已屡见不鲜。法律与法律之间的交叉不但是不可避免的，而且是社会进步、法律健全的表现。但是也不能认为法律之间越交叉越好，法律间的交叉必须是必要的和科学合理的。然而，理论上十分简单的事情在实际中却不一定是容易的，使不掌握这一理论的人接受这一理论就是一件很难的事情。而一旦法律中存在了这种交叉，不同法律的执法部门在对同时触犯了两个法律的行为执法时，如何分工合作是一件更难的事，需要制定严格的执法程序和培养高素质的执法人员。

下面，进一步讨论渔港和军港是否为《港口法》的调整对象。《港口法》第五十九条规定，渔业港口，是指专门为渔业生产服务、供渔业船舶停泊、避风、装卸渔获物、补充渔需物资的人工港口或者自然港湾，包括综合性港口中渔业专用的码头、渔业专用的水域和渔船专用的锚地。渔港是否应当列入港口政策与法规的调整范围，笔者在此节进行讨论。

从本质特征上看，渔港和商港是一样的，都是用于商业目的，就港口本身来看，最大的区别在于渔港主要用来进行渔业生产运输，渔港的服务对象尤其特定性，但是这种区别是非本质的，经济用途的港口中有各种各样的专业码头，但至今并未因其专业性而形成煤炭港、石油港、矿石港等。如果各种具有专门功能的港口都单独立法，就很难形成国家对

1

叶红军：《港口法的调整对象》，载于《水运管理》，1997年第22期。

5

港口以相对统一的标准进行管理。所以，渔港应作为港口政策与法规的调整对象。

而另一种观点认为，我国是海运大国的同时也是渔业大国，渔港和普通的商港存在着许多重大的区别，渔港已经成为渔业生产不可分割的一部分，是整个渔业生产环节中重要的一环，渔港纳入《港口法》调整也是不现实的、渔港成为单独的港口系列，作为一种现实应当承认和尊重。而且，就目前我国的行政管理划分，多年来渔港一直是纳入渔业行业管理部门的管理范畴的，建国以来，渔业部门对渔港进行了合理的规划，建设，并已实施了有效地管理，渔港与普通商港相分离有专门的渔港管理部门管理有其存在的利益。从国外情况看，渔港和普通商港分开立法和管理也是有的。如韩国1969年第2106号法律颁布了《渔港法》，韩国在其1967年颁布了《港湾法》还特别规定了军港和渔港不适用。

《港口法》最终选择的是一个折中的方案，即在《港口法》对于商港进行统一规范的大背景下，对渔港的管理工作予以单独处理。第五十九条规定，渔业港口的管理工作由县级以上人民政府渔业行政主管部门负责。具体管理办法由国务院规定。而根据《港口法》第二条规定，从事港口规划、建设、维护、经营、管理及其相关活动，适用本法。港口管理只是《港口法》中的一部分内容。而这部分内容到底涉及《港口法》的哪些条文，及国务院就“渔业港口的管理工作”所制定的具体管理办法应包括哪些内容，也是需要进一步明确的

二、军港是否应纳入《港口法》调整

军事用途的港口主要是指那些用于军事目的的港口，也称之为军港，在性质上与商港有所不同，是否将军港纳入《港口法》调整范围也存在着不同看法。一种看法认为应当将军港纳入《港口法》，否则《港口法》就变成“商港法”了；另一种看法则认为《港口法》就是调整商港的，不应当将军港纳入。其实《港口法》与“商港法”的区别不在于是否将

6

军港列入，而在于法中如何对港口进行定义。

如果港口定义中将用于商业目的的港口和用于军事目的的港口都作为港口，而又不将军港列入调整范围，则《港口法》就成了商港法；如果定义中只把商港作为港口，则尽管《港口法》只是对商港进行调整，《港口法》仍是《港口法》。

理论上和实践中军事事务和非军事事务是分开管理的。涉及军事的事务，也都是由专门的军事管理部门处理。如我国的《海商法》中明确的将用于军事目的的船舶排除在《海商法》定义的船舶之外，第八章中也明确规定如与用于军事目的的船舶相撞，也不适用《海商法》第八章的调整。我国现在已经有《军事设施保护法》，港口中不包括军港，所以就可以在其他的军事方面的立法将对军港的有关问题进行规定调整。

不把军港纳入港口政策与法规调整范围仍然避免不了商港与军港间的衔接问题。商港和军港都要使用岸线、水域、陆域等自然资源，在一些地方两者是靠在一起甚至相互交叉的，两者之间的相互协调是件十分复杂的事情。一般情况下，由于涉及国防，所以军事用途更重要些，但在和平时期发展经济也很重要，从长远看发展经济也是巩固国防的重要保证。《港口法》第六十条规定，军事港口的建设和管理办法由国务院、中央军事委员会规定。法律也只是授权国务院、中央军委就军事港口的建设和管理问题另行做出规定。至于涉及国家资源管理的港口规划问题，则仍然按照《港口法》的规定统一执行。为此，在有关港口规划指导程序的规定中，《港口法》强调了港口规划应当根据国防建设的需要编制（第七条），港口布局规划和港口总体规划在编制过程中都要征求有关军事机关的意见（第九条，第十条，第十一条），以作协调。

第三节 港口政策与法规在水路交通法律体系中的地位

7

法律是调整特定社会关系的行为准则，任何法律都有其调整的社会关系，否则，就不成其为法律。明确《港口法》在水路交通法律体系中的地位问题，实际上就是《港口法》与其他水路交通法律、法规的相互关系问题。特定社会关系的分类及其相互关系从根本上讲取决于其基本特征，但也不能忽视人为划分的作用。就水路运输这一部分社会关系来讲。，其固有的特征是恒定的，但在管理上如何划分这部分关系却是可变的，立法活动就是将这种划分用法律的形式确定下来并加以调整。所以，《港口法》与其他水路交通法律、法规的相互关系问题，实际上就是对水路交通这部分社会关系如何划分并进行法律调整的问题。

一、统一的水路运输法

一种划分方法是不对水路交通法进行具体划分，即把整个水路交通运输所涉及的社会关系视为一个大类，由一部法律进行调整，这就是所谓统一的水路运输法的观点。根据这一观点，国家只需要制定一部水路交通法律就可以，其内容囊括整个水路运输的所有事项，并根据不同的方面制定相应的配套法规，如运输条例、港口条例、船检条例、船员条例、水上交通安全条例、航道条例等一系列规定。如此进行法的制定内容较为紧凑，规定集中，统一于一部法律之下，有一定好处。但仔细想下，却存在着以下问题：一是水路交通管理全部纳入一部法律进行调整，体系庞杂，不同方面管理机构、管理体制不一致，需要协调多方面关系，这样一部法律可否写出实属一个未知数。即使能够写出，要协调各方意见和关系，恐怕也不是十年内能完成的事。即使颁布实施，由于其法律规定的大而全，会造成法律规范过于原则性，就需要配套条例来确定这部法律的实质内容的具体实施。而一旦条例中规定的内容与其他法律规范不一致，让路的必然是条例。若每个配套条例都在与其他法律冲突时都要让路，那统一的水陆交通运输法就是一纸空文，达不到其立法目的，立法机构制定这部大法的努力也便付之东流。

二、就水路运输的各个方面分别立法

8

第二种划分方法就是以水路运输为核心，根据水路运输所涉及的各个方面的相互关系的紧密程度，逐层剥离。最外一层是与水路运输紧密联系但又不是属于运输环节而是为水路运输服务的部分，包括《航道法》、《船员法》、《水上交通安全法》；第二层就是水路运输的过程来进行划分的，水路运输包括两港一航，其中港口部分制定《港口法》，船舶运输部分制定《航运法》；第三层是根据我国对远洋运输和国内水路运输采用不同的管理方式及适用运输规则的不同分别制定《海商法》和《水路运输法》。

这种划分方法只要注意好各个法律之间的相互衔接和配合，能够避免第一种划分方法的诸多不利，是现阶段一种较为可行的方法，目前交通部的立法工作基本上是按照这样的总体思路进行的。

以上的划分方法可以看出，水路运输各个法律之间有着十分密切的联系，各个法律所调整的内容虽各有侧重，但又难以分割，共同构成了水路运输法律关系的整体。而在众多的水路运输法律之中，《港口法》是处在核心层的，《港口法》所调整的内容对水路运输的实现，具有直接的影响。2

第四节 港口政策与法规的研究对象、目的和任务

港口政策与法规是以港口政策与法律现象为研究对象的科学活动。对研究对象进行全方位的研究，既要对港口政策与法规进行历时性研究——考察研究港口政策与法规的产生、发展及其规律，又要对港口政策与法规进行共时性研究——比较研究港口政策与法规与其他政策、法律制度，它们的性质、特点以及它们的相互关系；既要研究港口政策与法规的内在方面，即港口政策与法规的内部联系和调整机制等，又要研究港口政策与法规的外部方面，即港口政策与法规与其他社会现象的联系、区别及其相互作用；既要研究港口政策

2叶红军著《港口法解析》，人民交通出版社、大连海事大学出版社

2003年7月第一版，第54页。

9

与法规律规范、港口法律关系的内容和结构以及港口法律关系的要素，又要研究港口政策与法规的实际效力、效果、作用和价值。

研究港口政策与法规是为了更好的指导港口政策与法规的制定。港口法结束了港口行业长期无法可依的局面，填补了水路交通法律框架中的一个空白。确立了中央宏观调控、地方政府进行具体管理的港口管理体制，保证港口管理的科学、高效；明确了政企分开的港口运行机制，保证了港口的运作与社会主义市场经济体制相适应；规范了港口规划体系，保证了港口资源的保护和合理利用；明确港口投融资政策，保证了港口的可持续发展；确立了港口市场准入制度和行为规则，保证了港口市场的公平和有序发展；建立了港口保护和安全管理制度，保证了港口良好的公共环境。港口法历经十年最终出台，其与港口政策与法规的理论指导是分不开的.

制定《港口法》又是为了更好的管理港口，促进我国经济的快速稳定发展。我国的港口群可以说是五分天下。环渤海、长三角、东南沿海、珠三角和西南沿海5个港口群奠定我国沿海港口布局基础。 我国为了适应自身国民经济的整体发展的需要，交通部制定的关于今后我国的港口的目标，分为沿海港口目标和内河港口目标。到2020年，沿海总吞吐能力达44亿吨，集装箱总吞吐能力到1.7亿标准箱；远洋运输集装箱直达率达到80％；进口原油20万吨级以上大型泊位接卸能力达2.2亿吨，采用大型泊位接卸原油的比重达95％；进口矿石15万吨级以上大型泊位接卸能力达到2.1亿吨，采用大型泊位接卸矿石的的比重达到90％以上。主枢纽港航道基本满足大型船舶到港的要求。临港工业和商贸活动成为沿海的重要功能，港口物流作用明显。到2020年，港口基本实现机械化，形成集装箱、石油及液化气、煤炭、矿石等专业化运输系统。部分重要港口成为地区性综合物流中心。港口政策与法规的发展必然会促进这一宏伟目标尽快实现。

第五节 港口法律关系

10

张文显在其《法理学》著作中将法律关系界定为：在法律规范调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务关系。法律关系是体现国家意志性的特种社会关系。从法律关系的本身来看，其一经形成，就作为一种社会法律现象而存在，并对一定社会关系发生影响。3

港口法律关系可界定为，在港口法律规范调整港口关系的过程中所形成的各主体间的权利和义务关系。港口法律关系的主体主要为港口行政管理部门，港口经营人。在法学上，由于根据的标准和认识的角度不同，可以对港口法律关系作不同的分类。港口法律关系可分为： 港口基本刑事法律关系，港口基本行政法律关系，港口基本民事法律关系。

一、港口刑事法律关系

港口经营人在经营中、港口行政管理机构在行使职权的过程中，构成犯罪的，依法追究刑事责任。港口经营人主要是在危及港口安全方面，如依照刑法规定，构成犯罪的将受到刑罚处罚。我国刑法没有将未经依法批准进行爆破等活动的行为作为危害公共安全罪的行为。但是，如果未经依法批准，在港口进行可能危及港口安全的采掘、爆破等活动，造成了严重后果，则可能构成过失爆炸罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪以及危险物品肇事罪等犯罪。构成犯罪须具备的条件是：一是行为人主观上是过失，这种过失体现在对危害结果的主观意愿上。如果行为人主观上是故意，则构成爆炸罪等。二是必须造成严重后果，主要是指致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的后果。这是构成犯罪的前提条件。行政管理机构构成的犯罪，主要是指构成刑法第397条规定的玩忽职守犯罪和滥用职权犯罪。构成犯罪的前提条件是造成严重后果。“造成严重后果”，是指致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。玩忽职守，是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不正确履行职责的行为。例如，负有监督检查职责的港口行政管理部门的有关

3张文显：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社

1999版，第110—111页。

11

工作人员，对港口经营人违反安全生产管理规定的行为不依法予以查处的，就属于玩忽职守的行为，如果因此而造成严重后果的，则构成玩忽职守的犯罪。滥用职权，是指国家机关工作人员超越法律、法规赋予的职权，擅自处理其无权决定、处理的事项，或者在行使职权时，以权谋私，假公济私，故意违法办理公务的行为。例如，对拟建港口危险货物作业场所，明知其不符合有关安全要求，却违法批准其建设的，就是一种滥用职权的行为。如果因此而造成严重后果，则构成滥用职权罪。

二、港口基本行政法律关系

随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，原有的港口管理体制已不适应发展的要求。一是多年来在主要港口实行的“政企合一”的管理体制，不符合“政企分开”、建立现代企业制度的要求，不利于公正、公平地履行港口行政管理职能，不利于在港口经营中打破垄断、建立公平竞争的市场机制；二是双重领导港口实行的“中央和地方双重领导，以地方政府为主”的管理体制名不符实，实际上，除领导干部任命外，其他如港口规划、建设、业务、资产等仍以中央管理为主，未能充分发挥地方政府建设和管理港口的积极性；三是双重领导的港口既有中央管理的码头企业，也有地方政府管理的码头企业，形成政出多门、政令不统一的局面，影响对港口的统一有序管理。为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，促进港口的健康发展，必须对原有的港口管理体制进行改革。

根据港口管理体制改革的精神，《港口法》从根本上否定了传统上政企合一的组织形式，将传统的港口组织形式一分为二，实行政企分开，因而港口成为两个方面组合的综合体。一方面是港口的行政管理机构，其是纯粹的政府机构，行使对港口的行政管理权和承担必要的公共服务。中央直属和双重领导的港口全部下放地方管理，并实行政企分开，港务局不再承担行政管理职能。对港口的行政管理职能相应转移到了地方人民政府确定的负责港口行政工作的部门。另一方面则是各自独立的港口业务经营人，经营港口业务，提供港口

12

服务，是纯粹的企业。这二者有机的组合形成完整的港口。

地方人民政府的港口管理职责应当按照国务院关于港口管理体制的规定确定。这里讲的“国务院关于港口管理体制的规定”，既包括国务院已经作出的有关规定（由国务院办公厅转发的《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》的规定），也包括国务院为适应进一步完善港口管理体制的需要而作出的新规定。

1.国务院办公厅转发的《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》，虽是对中央直属和双重领导港口管理体制改革所作的规定，但所确定的基本原则，也适用于原属地方政府管理的港口。该“意见”规定了改革港口管理体制的两项原则：一是上述所说的港口管理必须实行“政企分开”，港口的行政管理职能由政府部门依法行使，港口企业不再承担港口行政管理职能。确定地方政府的港口管理体制，必须符合这一原则。二是港口原则上由港口所在地城市人民政府管理；需要由省级人民政府管理的，由省级人民政府按照“一港一政”的原则自行确定管理形式。按照这一原则，由省级人民政府直接管理的港口，应当是少量的；绝大多数港口的具体行政管理工作，应由港口所在地的城市（包括市级或者县级）人民政府负责。省级行政辖区内是否确有需由省级人民政府直接管理的港口，以及由城市人民政府管理的港口中哪些应由省辖市人民政府管理，哪些可由县级人民政府管理，应由省级人民政府按照国务院规定的原则确定。

2.由市、县人民政府管理的港口或者由省级人民政府直接管理的港口，各该级人民政府应当按照本条第三款的规定，确定由本级人民政府的一个部门负责具体实施对港口的行政管理工作。这个部门可以是政府的交通主管部门，也可以根据本地实际情况设立专门负责港口行政管理的部门。如果需要新设专门的部门的，应当按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条的规定，由本级人民政府报上一级人民政府批准，并报本级人大常委会备案。

13

3.在港口原则上由港口所在地的城市人民实施具体的行政管理的情况下，省、自治区人民政府的交通主管部门作为本省、自治区交通行业的主管部门，对本省、自治区内不属于省级政府直接管理的港口负有哪些管理职能，本法未作具体规定。原草案曾规定，省、自治区人民政府交通主管部门对本行政区域内的港口给予行政指导。对此，有意见认为，这里规定的“行业指导”的含义不明确；省、自治区人民政府的交通主管部门是本行政区域内交通行业的主管部门，对作为交通行业一部分的港口同样应负有行业管理的职能。考虑到省、自治区人民政府交通主管部门在港口管理方面应承担哪些职能，可由有关省、自治区按照国务院关于港口管理体制的规定的原则，结合本地的实际情况，在本省、自治区的有关地方性法规或者省、自治区人民政府的规章、决定中作出具体规定，并在实践中逐步完善，法律中可不作具体规定。

三、港口基本民事法律

其实，针对港口经营的民事法律关系是否独立存在一直存在争论。

在《港口法》送审稿中，有对港口民事法律关系的调整，但最终《港口法》不调整民事法律关系。而近几年来研究的成果以及国内外的立法实践却使逐渐显示出独立的港口经营民事法律关系体系是难以独立存在的，其主要原因包括以下几个方面：

第一，独立的港口经营民事法律关系体系的观点主要受《联合国港站经营人赔偿责任公约》的影响，但该公约自1991年通过后，由于至今只有一个国家加入而迟迟未能生效，事实证明这一公约所倡导的港站经营人独立责任体系的想法与实际差距较大。而且，即便是《联合国港站经营人赔偿责任公约》本身，其目的也并非是致力于建立港站经营人独立责任体系。而是“考虑到在国际运输中的货物既非由承运人接管又非由货主接管，而是由国际贸易运输港站经营人接管时，因适用这类货物的法律制度的不确定性而造成的问题”

14

而“意欲为这类货物在由运输港站经营人接管而又不受适用于各种运输方式的公约的运输法律管辖时所发生的灭失、损坏或迟延交付而制定赔偿责任的统一规则，以期有利于货物的流动”，并在其第一条关于港站经营人的定义中明确，“凡属根据适用于货运的法律规则，身为承运人的人，不视为港站经营人”，即只有在此类接管货物的运输港站经营人不受运输法律规范时才适用《联合国港站经营人赔偿责任公约》。

第二，航空、铁路运输法律规范中的机场、车站经营人是没有独立的民事法律关系体系的，国家也没有建立专门的机场、车站经营独立民事法律关系体系的打算。关于航空运输《华沙条约》、我国的《民用航空法》，都十分明确地把机场经营人作为航空运输承运人的代理人看待，适用承运人的法律制度，只要此类人是接受承运人的委托提供相应的服务。我国的《铁路法》的规定则更是路站一家，根本就没有独立的车站经营人。

第三，就水路运输的法律规定来看，由于现存的《海牙规则》、《威斯比规则》、《汉堡规则》以及我国的《海商法》对于接受承运人的委托提供相应的服务的港站经营人的法律地位规定的并不明确，且有相互不协调的地方，这才引起了人们的不同认识并争论不休。《鹿特丹规则》采取了与航空运输法律相似的做法，将港站经营人称为“履约方”，适用运输法律制度。这一变化应看作是国际水路运输立法发展的方向。

第四，就相关国家的立法来看，我们未看到类似《港口法》这样的对港口经营人民事法律关系进行系统规范的港口法律，只是见到在法国的运输法中规定了港口经营人具有与承运人相同的赔偿责任限制，新加坡《港口法》中有一些关于港口经营人责任的规定，但其规定更象是行政性的。相反，我们却看到了美国在其1998年新制定的《海上货物运输法》中将港口经营人列人了实际承运人的行列，适用承运人的法律制度。

第五，从另一个角度看，如果港口经营人民事法律制度是一个独立的体系，相应的应

15

当存在着一类专门的合同，就象运输合同一样。为此在国家制定《合同法》时交通部曾努力呼吁在《合同法》中增列“港口作业合同”一项，但遭到了拒绝，国家立法部门不认为港口作业合同有什么特殊性，不承认港口作业合同是专门的一类合同，可以在《合同法》分则中占有一席之地。

除了上述5个方面的问题之外，交通部还逐渐发现坚持设立港口经营独立的民事法律制度并不一定对港口行业的发展有利。最初交通部坚持设立港口经营独立的民事法律制度，在很大程度上也是为了保护港口利益、促进港口行业发展，因为独立的港口经营民事法律制度意味着独立的港口经营人责任基础、赔偿责任限制等对港口经营人极为有利的规定。但是最近几年国家立法形势发生了很大变化，特别是《合同法》出台，再继续设立港口经营人独立的民事法律制度其效果可能就相反了。因为在新的历史条件下，新出台的《港口法》很难在港口经营人的责任基础、赔偿责任限制以及留置权等诸多方面达到《海商法》对于承运人的相关有利规定，其结果是坚持设立港口经营独立的民事法律制度反而会增加港口经营人的负担。难怪一些对此问题研究较多的港口，在《合同法》出台后从过去的坚持设立港口经营独立的民事法律制度转变为坚决反对设立港口经营独立的民事法律制度，宁愿作为承运人的代理人、受雇人适用运输法律的规定。4

《港口法》送审稿中在这一方面付出很大的努力，试图明确港口经营的基本民事法律关系，确立港口经营人独立于运输关系的法律地位。在确立港口经营人地点法律地位指导思想的指导下，《港口法》送审稿将港口业务分为三类，即为船舶提供港口设施的港口业务，货物作业和为旅客提供候船和上下船的港口业务，并结合《海商法》的不同规定，对各类港口业务分别设计了不同的基本民事法律关系。

（一）港口为船舶提供服务的民事法律关系

4 叶红军著《港口法解析》，人民交通出版社、大连海事大学出版社

2003年7月第一版，第340—342页。

16

所谓的港口为船舶提供服务，主要是指港口经营人在港口内针对船舶提供的使用设施和必要供应品。从运输关系讲，根据运输合同的约定，把船舶停靠在适当的港口，做好装船准备，无论如何应当是承运人负责的事，《海商法》第47条、48条规定了承运人的适航和管货义务。因此，港口经营人无论是承运人的受雇人或代理人还是自由提供港口服务业务的人，在船舶使用港口设施和提供必要的供应品的港口业务中，港口经营人只能是与承运人联系在一起。因为船舶使用港口设施不涉及其他人，只能由承运人与港口经营人订立合同。

船舶使用港口设施的关系中涉及的主体只有两个，即船舶所有人或经营人和港口业务经营人。所以是比较简单的一类港口民事法律关系。

不过，需要明确一点，并不是船舶使用港口设施的法律关系都是涉及港口民事法律关系，因为港口设施分为两类，一类是经营性设施，船舶使用这类设施是通过订立合同来实现的；另一类是公共设施，船舶使用公共设施则不是通过民事法律关系调整，应该是由行政法律关系来解决，要么船舶可以无偿使用这些设施，要么国家通过征收一定的行政费用来建立和维护公共设施，但这并不是建立在平等、自愿的基础上。但是无论是经营性设施还是非经营性设施，当其与船舶之间发生侵权情况时，还是应当按照民事关系的原则来解决。

（二）货物作业的民事法律关系

货物作业的民事法律关系是港口民事法律关系中较为复杂的一类。从主体上这一类关系涉及托运人（发货人）、承运人、收货人和港口经营人。从种类上，这类法律关系涉及货物装卸、仓储、驳运、对货物进行简单地处理等各种服务形式，特别是在这些服务不是由同一个港口经营人进行的时候，从货物进入港口到离开港口的整个过程中会涉及到多个主

17

体和多个法律关系，如果在其衔接方面，或货物本身出现任何差错，都会引起较为复杂的法律问题。但是，如果仅仅从合同的角度来看，问题就没有那么复杂，因为货物作业的港口业务合同也是由两个当事人签订的，即由港口经营人与作业委托人（承运人或货主）签订，其民事法律关系即合同双方的民事关系相对也是清楚地。

（三）为旅客上下船提供服务的民事法律关系

通过水路运输，旅客从A地到B地，大致经过以下三个过程，第一，从A地的港口登船；第二，水上运送旅客；第三，从B地的港口下船。这是一个十分简单的过程中所包含的基本法律关系结构却是一个十分复杂的问题。

为旅客提供候船和上下船服务的民事法律关系复杂，不是出在港口本身，因为港口经营是在特定的地域为港口业务合同另一方提供港口业务，有些“一手交钱，一手交货”的意味。没什么复杂的，问题之所以复杂，主要是出在运输法律的规定对运输法律规定的理解上。在这里不做详细论述。

综上所述，有一点值得注意，《港口法》没有对港口民事法律关系进行规范，并不表明港口民事法律关系的问题不存在。在港口经营过程中产生的民事法律问题适用专门的法律、适用运输法律还是适用一般的民法和合同法，这也是一个未来需要通过修改法律进一步回答的问题。

18