浅谈土地财政的成因与对策

浅谈土地财政的成因与对策

作者：石磊

来源：《科技创新与应用》2014年第06期

摘 要：土地财政被人们称为第二财政，是预算外收入，是地方政府利用对土地的所有权和管理权，获取收益过程中进行的财政收支和利益分配，包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。土地财政解决了地方政府财政的燃眉之急，但它带来复杂而恶劣社会影响则更加严重。它直接引发了房价虚高，住房难，并产生了多米诺骨牌似的恶性循环。 关键词：土地财政；存在问题；解决措施 1 特殊财政手段产生原因

1.1 税收政策的改革造成地方政府的无奈

1993年12月国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，意在通过分税制改革集中财力和财力再分配来约束地方政府行为，提高宏观调控能力。实行分税制改革后，地方财政收入占全部财政收入的比重大幅减少。同时把一些事物的处理权下放，甚至将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。

由于中央有着对地方政府的绝对领导权力和人事任免权，这样就出现了这种“财权上收，事权下放”的现象。1994年地方财政收入比例迅速从1993年的78%下降到了1994年的44.3%，并在此后维持在了50%左右的水平线。而地方财政支出却在不断递增，在2006年时达到了75.3%，造成了地方财政收支的巨大缺口。这样使各级地方政府为解决自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，于是自然就把目光盯在了土地上面。 1.2 土地资料的稀缺性和我国土地政策的垄断性

土地是一种不可再生的稀缺性资源，是必须的生产资料，是我们赖以生存的物质。这种内在的价值造成了它外在价格的昂贵。而我国在建国以后打破了传统土地所有权的概念，把土地的所有权和使用权分离。国家拥有土地的所有权，任何个人和集体都只是拥有使用权。这样一来造成国家和政府对土地的绝对垄断，而地方政府为了扩大财政收入，便选择了发展建筑业和房地产业。在地方上属于地方独立税种的房产税契税、土地增值税等税种都与土地和房地产关联，现行财税体制为地方政府热衷于土地开发、基础设施建设和扩大建设规模提供了制度上的便利。地方政府不仅能通过“经营城市”直接得到土地收入，而且还能从城市建设中获得较大规模的营业税为主的财政预算收入。

1.3 中国现行的土地征用制度保护了政府的利益，却损害了农民和厂商的利益

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政府垄断了一级土地市场，并利用自己的垄断地位在征地与供地之间制造了一个巨大的利益空间，最后形成了土地征占越多、政府利益越大的现实。特别是由于制度原因，地方政府在征收农业用地的补偿费用等成本远低于城市建设用地出让价格，政府低价征用土地后，一经出让，增值高达数十倍。根据临沂市国土资源局密婷同志统计的数据，2002年全国土地使用权招标拍卖收入平均667（一亩）平方米为3567万元人民币，而对征地农民的补偿通常只有每667平方米1.5万元～3.5万元人民币。这种低买高买所造成的利润自然就成为了地方政府的首选。

2 土地财政造成的危害 2.1 粮食问题

我们的国家是用占世界7%的土地养活占世界22%的人口，这个比例的缺口实际上还在逐年递增。为了保证公民的口粮，我国每年都进口大量粮食作物。在国内的粮食征收上，国家每年还拿出大量的资金来对粮农进行贴补，但是在经济利益的驱动下，很多的农民还是把有限的耕地进行经济作物养殖。

而在全球范围内粮食正在减产。世界粮农组织早在2010年时就多次提出，储备粮的数量已是岌岌可危。如果我们不能及时的停止因过量开发而大量占用基础农田的情况，后果是十分严重的。

2.2 未来发展问题

人民群众形象的把土地财政称作寅吃卯粮。土地资源利用的一个重要原则就是要可持续发展。当代人和后代人在利用自然资源、满足自身利益、谋求生存与发展上享有同样的权利。同时一届政府与下届政府之间也应该是可持续的发展。土地出让金是若干年土地使用期的地租之和，本届政府获得的土地出让金，实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和。现任届政府提前支取了下一届政府的收入，侵害了下一届政府的权益。久而久之，这种透支造成的危害会反过来对地方财政造成更大的危害。 2.3 土地财政加大了金融风险的系数

土地财政把土地出让收益和与房地产税收作为政府财政收入的重要来源，但这是一种很不可靠的来源。首先土地和房地产市场波动性大，世界上很多国家都出现过周期性的房地产动荡。日本的东京， 1991年房地产的泡沫破碎对日本几乎造成毁灭行的打击，让日本经济陷入了长达15年的经济大萧条。香港1997的房地产泡沫破碎，出现了大量的破产人员。美国1926年的房地产泡沫波直接催生了第二次世界大战，2006年的房地产泡沫直接引发了次贷危机，使全球的主要金融市场都出现了流动不足，也直接促使小布什政府的垮台。我们国家在二十世纪90年代的海南房地产危机，使海南省政府用近十年时间处理积压的房地产和经济问题，期间还出现了建国以来第一次因为支付危机而关闭省级商业银行。

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2.4 一旦房地产市场动荡，地方财政将难逃厄运

房地产业的产业链非常长，在投入产出的40个部门中，有38个部门是房地产业上游或下游关联产业部门。当出现经济发展减速，没有或缺少了对土地的需求，地方财政将难以为继。地方政府虽然也设立了土地储备中心等平台进行金融融资，但这些融资平台往往没有建立和执行严格的风险管理控制制度，责任主体模糊。同时由于这些融资平台易受地方官员影响，运作多不规范，能否运作良好多与主管官员的个人能力息息相关。这些都加大了商业银行的系统风险。我国目前住房的实际供求比例已经失衡，一方面，需要房子的买不起房子，另一方面，每年新增的空置率又居高不下。继续这种局面的话，将是房地产泡沫的破裂。因为市场这个无形的调控之手必定要按经济规律做出调整。 3 如何应对和改变土地财政问题 3.1 财政税收制度的改革

要想从根本上扭转这种畸形的财政制度，就要从根本上解决矛盾的源头。必须改革现行财政和分权制度，要深化财政体制改革，合理划分中央与地方的事权与财权。进一步明确中央的地方的职能和权限，关系到国计民生的事业，能剥离的就要剥离；财政税收中应该划归地方的就归入地方财政。完善土地税收体系，积极探索征收以市场价值为基础的财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收，变卖血为造血。另外应该健全和改革现行的地方官员晋升考核制度，不要单纯的从GDP中考核官员的能力，应该从其对地方国计民生的贡献来综合考量。 3.2 建立健全现有的土地资源配置制度

完善土地产权制度和土地征用制度，对土地出让方式进行改革。打破政府垄断土地一级市场的格局，尽快建立城乡统一的土地使用权市场，对小产权这样的模糊的概念进行整治。按着国家颁布的《物权法》，对其分门别类的做梳理工作。逐步允许农村集体建设用地进行流转，改变地方政府作为土地经营者的角色为服务角色。规范土地融资行为，降低土地储备贷款等金融风险。建立完善的监督体制，严格按国家的法律法规办事。制定合理的价格，在国家的调控之下引导市场在有序合理的范围内运作。 参考文献

[1]丁胜海.土地财政的成因及其消解对策[Z].地方政府管理. [2]密婷.土地财政成因与危害分析[J].安徽农学通报. [3]谢俊奇.试论可持续土地管理战略[J].资源·产业. [4]赵国玲，胡贤辉，杨钢桥.土地财政的效益分析[Z].

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