土地财政的形成、危害及改革措施

Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　Ａｄｍｉｎｉｓｎ　ａｌｌ（）１１　ａｎｄ　ｌｈｅ　Ｌｅｇａｌ　Ｓ　ｌｃ　困行政管理与法制建设　土地财政的形成、危害及改革措施　●林燕　（解放军７６４Ｉ　ｏ部队，广西５４１　Ｏ０１）　摘要：一直以来，土地收入作为财政收入来源中的重要一项，在各地方政府财政中占有很大份额。在财权与　事权搭配不合理的情况下，地方政府积极谋求其他方式来增加收入，土地增值税便成为增加地方财政收入的　法宝。　“土地财政”造成产业结构畸形发展，并易于滋生腐败。打破“土地财政”必须改革财政分税制，统　一整合房地产税或物业税，重构政绩考核体制。　关键词：土地财政；形成；危害；改革措施　中图分类号：Ｆ３０１．３　文献标识码：Ｂ　文章编号：１６７２—６９９５（２０１０）０２—００１７－０４　市土地收入价款已经超过去年全年水　平。由于四季度仍有多块重要地块等　待人市，因此业界普遍预期２００９年北　京的土地收入将达到７００亿元，创历史　１“土地财政”复活了　般地，　“土地财政”是指中国　现有的体制造成的地方财政过　增幅最大的两大产业，增幅高达５０％　至１００％。这两项税收占到地方税收的　３７％以上，使得地方政府的“土地财　政”模式发挥了明显的作用。　度依赖土地所带来的相关税费和融资　收入的非正常现象，即一方面通过划　不少地方试图摆脱土地财政。比　如上海，２００８年７月，上海市统计局在　新闻发布会上称，２００７年上海证券业和　房地产业对全市经济增长的贡献率达到　ｌ　９％，而２００８年上半年上海证券业的增　长贡献率为零，房地产业的增长贡献率　为负数，导致ＧＤＰ少增加０．４个百分点。　楼市对Ｇ　Ｄ　Ｐ增长贡献为负，该消息一　出，备受舆论激赏，人们认为这有利于　政府摆脱土地财政依赖症。　２００９年，楼市快速回暖带动土地　市场升温，在“地价升浪”和开发商　的新一轮“圈地运动”中，２００９年部　分城市财政的土地收入急速增长。截　至９月底，北京、上海等城市土地出　让金已超过前两年的全年水平。根据　新高。土地收入预计将占北京地方财　政目标的三分之一强。这将是北京历　史之最，也有望成为全国之最。　除了北京，还有不少地方，　２００９年以来的土地财政突飞猛进。　上海２００９年全年预计可供住宅用地　１　５９７公顷，分别￣Ｌ２ｏｏ７年、２００８年　拨和协议出让土地等方式招商引资，　促进制造业、房地产业和建筑业超常　规发展，以带来营业税、企业所得税　等地方税的大丰收，另一方面通过　招、拍、挂等方式收取土地出让金，　并以土地使用权和收益权获得土地融　资，以此带动地方经济发展。　按照业内人士说法，　“土地财　政”属于预算外收入，又叫第二财　政。一直以来，土地收入作为财政收　增加５．７％、１６．０％。从年初至２００９年　９月，上海市公告出让的土地收入已　高达５２６．１ｌ４ｌ亿元，其中住宅土地收　入为２９１．９１４７亿元，处于全国领先水　入来源中的重要一项，在各地方政府　财政中占有很大份额。一些城市的城　平。而上海２００８年土地出让金收入为　３９８．１　８４２，ｆＬ元，２００７年为４８１．２９４亿　元。目前上海市的土地收入已经超过　前两年的全年水平。　从全国来看，２００６年全国土地出　市ＧＤＰ、官员的政绩、地方的建设与　发展都与土地收入绑在一起，欲罢不　能。　在一些地方，土地财政早已成　北京土地整理储备中心的数据，２００９　年年初至９月底，北京共出让土地ｌ　８４　让金收入约为７０００４Ｌ元人民币，２００７　年猛增至１．３万亿元人民币，其中，　为第一财政，仅土地这一项所带来的　收入已超过５０％。据《财经　杂志调　宗，土地收入价款共计５　１１．７４４Ｌ元。　而２００８年共出让土地１４８宗，土地收入　价款共计５０２．６９ｔ＇Ｌ元。前三季度北京　招拍挂出让土地收入超过９０００亿元人　民币，同比增长约６成。２００８年，房　地产市场走势低迷，土地市场降温，　查，在许多发达县、市，由建筑业和　房地产业创造的税收，是地方税收中　▲作者简介：林燕（１　９７６一），女，湖南省衡阳市人，土木．ｚ－Ｕ＠博士，高级工程师，现就职于７６４１　ｏ部队，￣－２－￣事军队营房规　划研究。　２０１０．２　Ｎａｆｕ『ａｆ　Ｒｅｓｏｕｒｃｅ　Ｅｃｏｎｏｍｌｃｓ　０ｆｃｈｌｎａ呻司司土赘污锺毋１７　曰　ｄ管理与法制囹　ｍｉｍｓｔｍｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｔｈｅ　Ｌｅｇａｌ　ＳｙＳ［￣Ｉｌｌ　业在开发过程中需要与３０多个政府部　但全国土地出让总收入仍高达９６００多　亿元。２００９年，由于土地市场表现活　些税源稳定、税基广、易征收的税种　大部分划归中央，企业所得税按纳税　人隶属关系分别划归中央和地方；增　值税在中央与地方之间按７５：２５的比　门打交道，缴纳多达２０多种收费。地　方政府应该在房地产业中受益，但受　益方式要合理。目前，包括土地收益　跃，业内预计将较２００８年同期有大幅　提高。　２地方政府在“土地”中受益　和税收，政府都是一次性收完，这导　例分成；除证券交易印花税和海洋石　大　２００９年两会上，全国工商联房地　致土地价格高涨，房价也居高不下。　以土地财政为核心的地方财政显　油资源税外，其他税收原则上划为地　方固定收入。由于一方面，在分税制　产商会在　我国房价何以居高不下》　然是并不健康，在土地财政的魔棒指　的书面发言稿中提出，房地产开发的　挥下，政府必然把地价抬到尽可能高　总费用支出一半流向政府是房价高企　的位置。多年来，“经营土地”一直　的主要原因。工商联在北京、上海、　是一些地方官员的口头禅，在经营土　广州、深圳、青岛、西安、成都、　地的冠冕堂皇口号下，卖地生财成了　苏州和呼和浩特等９个城市，选取６２　他们自觉的追求和强烈的利益选择。　个不同规模、不同所有制的房地产开　因此，在一些时候，有人惊呼：地方　发企业的８１个项目就“房地产企业的　政府成了最大开发商。　开发费用”进行了深入调查和分析研　尤需提及的是，开发商不是傻　究，向全国政协十一届二次会议递交　瓜，他们不会做赔钱的买卖，他们花　了《关于我国房地产企业开发费用的　越多的钱买地就必然想赚最多的钱。　调研报告》的书面报告。调研报告指　换言之，地价越高，他们就必然越抬　出，房地产开发企业项目开发中，土　高房价。在２００９年两会上，全国工商　地成本占直接成本的比例最高达到　联房地产商会在　我国房价何以居高　５８．２％；而在开发项目的总费用支出　不下》的书面发言稿中指出，房地产　中，大约一半（４９．４２％）流向政府；　开发的总费用支出一半流向政府是房　开发项目的总销售收入中，政府份额　价高企的主要原因。针对全国工商联　占３７．３６％。　直指的“土地财政是高房价首因”，　据报道，重庆市２００７年房地产税　２００９年３月ｌ１日，住房和城乡建设部副　费收入４００余亿元，占全市财政收入的　部长齐骥表示，各地区影响房价的主　５０．８％；郑州市２００７年前三季度房地产　要因素之一是土地成本。　和建筑安装行业税收收入４０．６亿元，　为什么地方政府热衷于土地收　占全市税收总量４８．６％。从三个一线　益。因为财政亏空，在这种情况下就　城市来看，流向政府的份额上海的开　靠垄断土地资源，一方面不让农民直　发项目最高，为６５％。其次是北京，　接卖，一方面政府在城市里拍地王。　为４８％。最低的广州也达到了４７％。地　３“土地财政”的形成　方政府在房地产业中受益程度可见一　土地财政的现实源自１　９９４年实　斑。　工商联的调研报告指出，房地产　行的分税制改革，当时把土地“出让　金”作为地方财政的固定收入全部划　税费偏高且呈增加趋势也是房价走高　归地方所有，这导致地方政府成为高　的一个重要原因。报告以北京为例，　地价的直接受益者。　开发企业在房地产开发过程中需要与　２０多个政府部门打交道，需要缴纳的　３．１现行税制的制度性缺陷　各种费用多达２０多种；广州的开发企　ｌ９９４年实行分税制改革以后，那　１８呻司司土赘海锺希Ｎａｆｕ『ａｌ　Ｒｅｓｏｕｒｃｅ　Ｅｃｏｌｆｏｍ【ｃｓ　０ｆｃ№ａ　２０１０．２　改革中没有明确省以下的财政体制，　大多数地方效仿中央与省的做法，采　取增大省级财力、市级财力的做法，　导致收入层层集中，基层尤其是县乡　政府财政缺乏。另一方面，地方政府　又承担了相当大的事权。在财权与事　权搭配不合理的情况下，地方政府积　极谋求其他方式来增加收入，土地增　值税便成为增加地方财政收入的法　宝。　我国现行税制体系中与土地相关　的税收主要有耕地占用税、契税、城　镇土地使用税、土地增值税等ｌ０个税　种按照现行分税制的设计，由房地产　业和建筑业发展带来的营业税、所得　税以及耕地占用税、土地增值税等税　收的增长，属于地方财政预算内收入　部分。而在增值税、消费税、所得税　与中央分成，地方政府只占很小比例　的情况下，营业税已经成为地方税收　的最主要部分。为此，在地方政府选　择开掘和扩大能快速增长财政收入的　税种征收渠道中，发展城市建筑业、　房地产业和土地征用成为首选。　３．２土地出让金的诱惑　政府征收土地出让金始于ｌ　９８９　年。当时规定，在进行必要扣除后，　土地出让金实行中央与地方四六分　成。但是，由于无法核实土地开发　的成本，中央所得实际很少。从１９９４　年至今，土地出让金不再上缴中央财　政，全部留归地方。于是，地方政府　通过征地，以低价将土地从农民手中　Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｉｈｃ　Ｌｅｇａｌ　Ｓｙｓｔｅ　图行政管理与法制建设　拿走，转手通过拍卖等方式出让，地　价上升几十、几百倍以上。土地出让　金已经成为地方政府财政预算外收入　的最主要来源，在土地严管之前的两　所剖析的那样，卖地冲动会将数十年　后的公共财政收入提前透支，一旦大　规模的城市化进程结束，可供开发的　土地日益减少，未来的公共财政状况　将会面临严峻考验。现在这样干，实　够做到把卖地收人大部分用之于民，　去建设廉租房、经济适用房，或者改　善群众福利的话，所谓“土地财政”　也就不是问题了。但现实却是，这些　卖地所得都属于预算外收入，缺乏监　三年，东部一些县市土地出让金收入　少则十多亿元，多则近２０亿元，土地　出让金收入占预算外收入的比重高达　６０％以上。而在中西部地区，预算外收　际上是不负责任的，是拿后代的幸福　管，在很多地方，土地财政成了政　开玩笑。作为特定时期权宜之计或无　府大搞政绩工程、形象工程的“提款　奈之举的“土地财政”绝不应该成为　机”。　入的增长也主要来自于土地出让收入　和与土地相关收费的增长。　３．３与土地相关的其他收费的诱惑　与土地相关的其他收费大体可　分为三类。一是土地部门的收费，如　耕地开垦费、管理费、业务费、登报　费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回　国有土地补偿费、新增建设用地有偿　使用费。二是与土地转让相关的服务　收费，例如土地登记费，即对原用地　进行地籍测量、调查、验线、登记和　发证时收取的费用；土地权属和用途　变更费；土地评估费等。三是财政、　林业、邮电、农业、水利、文物、房　产等部门收取的相关费用。这些与土　地相关的收费透明度低，往往数额巨　大。　４“土地财政”的危害　４．１不具备可持续性　在城市建设的初期阶段，政府主　导的土地经营模式可以形成房地产市　场和土地市场互相带动的双赢局面，　有利于政府增加财政收入，加大城市　建设投入，正是凭借着收取的土地出　让金，很多城市才完成了最初的原始　积累。其实，　“土地财政”在其他国　家也存在。但他们大都是对存量土地　征收物业税和房产税。而不是像中国　这样通过对增量土地的操作来获取　收益。　“土地财政”对地方经济发展　的贡献是不可持续的，土地总是有限　的，土地卖完了怎么办？正如有论者　我国财政的常规模式。因为我国人多　无论如何，　“土地财政”绝非好　地少，十七届三中全会也传达出今后　事，它会让地方政府依然迷恋高地价　土地调控政策还会进一步紧缩的政策　的狂欢，越来越依赖土地，同时它对　信号。　买不起房子的人来说是一场不折不扣　４．２产业结构畸形发展　的噩梦。而且，在土地财政中，地方　“土地财政”这种模式已经造成　政府只是暂时受益，长久下来，这种　了我国许多城市税收超常规增长，产　竭泽而渔的方式会陷入危机。　业结构畸形发展，各地方向制造业、　５土地财政如何打破　建筑业乃至一些快速产生Ｇ　Ｄ　Ｐ和财　２００９年９月８日美国　侨报　载文　政收入的房地产业倾斜发展，以至于　主动放弃“土地财政”》，重庆市副　地方产业结构可能过度“工业化”与　市长黄奇帆透露了调控房价的目标：　“城市化”。并且这个制度对地方政　让普通家庭能用６．５年收入买一套中低　府形成一种“驱赶”效应，即地方政　档商品房。重庆“６．５年收入买套房”　府将收入的重点由依靠企业的预算内　的承诺，显然比较接近国际水平，具　收入转到依靠农民和土地的预算外和　备较高的操作性。　非预算收入，由侧重工业化转到侧重　５．１以公共财政体制为目标，改革　城市化。　财政分税制　４．３土地财政易于滋生腐败　公共财政的本质思想是取之于　土地财政的背后往往隐匿着土　民，用之于民。但我国渐进式改革下　地腐败，比如有的房地产商之所以能　确立的财政分税制维护了以前的既得　拿到地，是因为和权力有千丝万缕的　利益者，使得地方政府的财权与事权　关系，或者说有些房地产商本身就具　不匹配，财政软预算约束问题严重，　有政府背景。土地交易没有市场化之　地方主体税种不明确。要想改变这种　前，土地的交易往往是在台下进行，　状况，我们需要在社会主义市场经济　其土地如何定价，定价多少完全是　体制不断完善的基础上，明确各级政　非市场的因素。如果非市场化因素过　府职能划分，使地方政府的财权与事　大，必然有着地方政府官员权力寻租　权对等；强化地方政府的债务意识，　的黑幕。面对土地这块大蛋糕，那些　缓解软预算约束；建立以财产税为主　有机会腐败的人都想切一块，因此，　体税种的税收体系，避免地方政府通　房地产行业腐败现象最为突出。　过土地财政透支未来。　４．４土地财政缺乏监管　５．２用物业税取代“土地财政”　实际上，如果地方政府真的能　应从房地产市场的制度层面入　２０１０．２　ＮａＩｕ『ａ『Ｒｅｓｏｕｒｃｅ　Ｅｃｏｎｏｍｌｃｓ　０ｆｃ　呻司司土货污锺希１９　匠　ｄ管ｍｈ理ｉｆｇ．￣与：ｕｉｏｎ法　ａｎ带ｄＪｆ１　、　手，将一次性收取的土地租金和集中　５．３重构政绩考核体制　在开发和销售环节的税收整合为统一　我国土地资源有限，现阶段经济　ｆｉ】李勃　张忠平房地产市场价格　的房地产税或物业税。土地财政实际　发展水平还较低。　“土地财政”在这　形成中的地方政府行为分析　上不单单是一个物业税的问题，它与　种现实国情下一定会有终结的一天。　及对策研究［Ｊ】．现代城市研究，　整个税制密切相关。在现有体制下，　土地市场和房地产市场持续低迷就是　２００９（６）：５６—５９　地方政府没有举债权与税收立法权，　一个很好的见证。因此，以ＧＤＰ和财　［２】扬智璇，班允浩．基于两个联盟转　缺乏其他收入来源，如现有的财政转　政收入为标准的政绩考核体制必将因　换的房地产市场管制与反管制博　移支付体系不改革，想靠物业税一下　弈分析［Ｊ］现代财经～天津财经　在财政收入中占很大比例的“土地财　大学学报，２００９（７）：７７—７９　子拿走地方政府的大半财源，显然是　政”的终结而需要重构。只有以人为　［ｊ】古太，魏东，德萍．后房产时代：考　既不现实也无可能。　本地在关注ＧＤＰ指标的同时，关注如　量地方政府“钱袋子”［Ｊ］　党政　物业税的出台如果能终结土地　社会保障率、失业与就业率、家庭收　干部学刊，￣ｏｏ７（６）：５４－３７．　财政当然是个好结果，就怕物业税征　入增长率、教育实现率、生态和环境　【４】刘为敏论房地产调控政策在中　了，群众负担加重了，高房价和土地　指标达标率、社会治安破案率、重大　小城市失灵的原因及对策［Ｊ】．企　财政的问题却依旧解决不了。老百姓　责任事故发生率、对突发性事件的应　业导报，２００９（４）：４５－４７．　就会想，当初买房时７０年土地出让金　急反应能力、人口自然增长率等民生　ｆ５］皮薇物业税开征的背景及其影：　都已经交足了，怎么还得交税呢？监　指标和环保指标，科学发展和社会和　响Ｍ．辽宁经济，２００６（９）：５４—５８．　管问题不解决，即便物业税替代了土　［６］关媛媛，汝莹．对房地产税改革的探　谐才会在地方政府官员的行为中不会　地财政，也照样会有“其他财政”冒　讨ｆＪ］商业会计，２ｏｏ６（１　８）：４４—４５　成为一句空话。　出来。　收稿日期：２００９－１　０－１　５　（上接第２０页）　的必然性来说明，因而也要由那些由　选择。　农业建设提供制度性基础。目前应当　此产生的生产关系和交换关系具有的　改革开放以后，农村土地制度　鼓励成立各类专业农、牧、林业合作　历史的暂时的必然性来说明”。　’最原　变革的方向逐渐由土地所有制度转　公司，组建各类新型农民合作组织，　始所有权的产生是基于一定的事实，　向土地经营制度，转向变革土地经　发展各种农业社会化服务组织，优化　然后通过法律确认其为所有权。马克　营方式和利用方式，这仍然是目前制　资源配置，积极发展多种形式的集体　思・韦伯认为，人类行为的实际决定　度建设的重要任务。无论是从法律分　经济和合作经济，提高农民组织化程　因素存在于实际社会生活中。　逻辑合　析的角度看，还是从经济分析的角度　度。　理性缔造的理想秩序未必能够解决实　看，财产的｛去律归属或所有制的形式　际问题，法学理论研究不应仅仅关注　都只是一个不能忽略的问题，而对财　【１　Ｊ毛泽东毛泽东选集（第３卷）【Ｍ】北　逻辑，也必须关注现实经济关系。　产的实际控制才是一个必须首先考虑　京：人民出版社，１　９９１：９５４．　关于当前农村土地制度变革的方　的问题。　当前农村土地制度变革应　【２　Ｊ马克思资本论（第３卷）（ＭＪ北京：　向主要有三种观点，即私有化论、国　当以土地利用为核心。当今发达国家　人民出版社，】９７５：７０２　：　有化论和完善论。完善论者认为，农　农业现代化三种模式中，无论是美国　［３】【德】马克思・韦伯论经济与社会　民集体所有、家庭承包经营土地制度　模式、欧盟模式还是ＦＩ本模式都始终　中的法律【Ｍ１张乃根，译北京：中　基本适应我国农村现阶段生产方式和　坚持农业的家庭经营制度。应当通过　国大百科全书出版社，１　９９８：１ｊ一　基本国情，应在土地集体所有制前提　立法建立农民个人充分、独立、强效　１　４．　下，完善土地产权关系和十地使用经　的地权，以促进该种土地利用方式健　［４】郑成良．一个关于财产所有　营制度，促进土地有偿使用和合理流　康发展。以土地使用权为核心的新型　权的神话［Ｊ】．天津社会科；　动，实现土地资源优化配置。这是解　地权关系，要求相关法律为土地使用　学，１　９９４（２）：３２－３５．　决当前农村土地制度建设问题的正确　权市场化流转、合作化经营及现代化　收稿日期：２００９－０９－０５　２０呻司司土费海疆希Ｎａｆｕ『ａ　ＩＲｅｓｏｕｒｃｅ　ＥｃｏｎｏｍｌｃＳ。ｆｃｎｌｎａ　２０１０．２